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未來(lái)社區(qū)作為浙江省首創(chuàng)的系統(tǒng)性民生工程，是高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活的新型城市功能單元，也是推動(dòng)共同富裕從宏觀到微觀落地的標(biāo)志性載體。進(jìn)入未來(lái)社區(qū)建設(shè)由點(diǎn)上創(chuàng)建邁向全域推廣的關(guān)鍵階段，老舊小區(qū)作為城鎮(zhèn)社區(qū)的重要組成部分，是“聚焦突破、轉(zhuǎn)型升級(jí)”的主要著力點(diǎn)之一。下一步，如何高質(zhì)量聯(lián)動(dòng)推進(jìn)未來(lái)社區(qū)建設(shè)和老舊小區(qū)改造，更好地統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)、融合打通、形成合力，將成為浙江省高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富?，F(xiàn)代化基本單元的核心關(guān)注點(diǎn)。

1.1 空間挖掘難，場(chǎng)景設(shè)施缺口及落地制約大

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)普遍體量大、建筑密，用地面積與空間資源“高低錯(cuò)配”的問(wèn)題較為突出。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，以老舊小區(qū)為主的社區(qū)行政單元平均常住人口 6000-20000 人，人均用地面積 60-90 平方米，是新建居住社區(qū)的 2-3 倍，但仍存在社區(qū)配套“空間少、結(jié)構(gòu)不均衡”的問(wèn)題。從總量上看，浙江省超過(guò)一半的老舊小區(qū)各類配套用房不足 5 平方米 / 千人，僅是《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn) GB50180-2018》要求的 1/10，平均缺口約為每千人 90 平方米。從結(jié)構(gòu)上看，參考未來(lái)社區(qū)“一統(tǒng)三化九場(chǎng)景”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，目前各地老舊小區(qū)配套用房缺口主要集中于鄰里、治理、健康三個(gè)場(chǎng)景，社區(qū)辦公、居民活動(dòng)、養(yǎng)老服務(wù)空間缺口較大。其中，社區(qū)黨群服務(wù)中心平均缺口約 250 平方米，社區(qū)公共活動(dòng)場(chǎng)所平均缺口約 150 平方米，養(yǎng)老服務(wù)中心平均缺口約 150 平方米。同時(shí)，因場(chǎng)所限制，老舊小區(qū)改造項(xiàng)目往往受到容積率、建筑密度、綠地率等技術(shù)規(guī)范制約，拆改項(xiàng)目面臨用地性質(zhì)變更難、物業(yè)權(quán)屬界定難等問(wèn)題。

1.2 資金籌措難，亟待降低財(cái)政路徑依賴

根據(jù) 2000 年浙江省城鎮(zhèn)人均住房面積估算，2000年底前建成的老舊小區(qū)，建筑面積約 4.8 億平方米，已統(tǒng)計(jì)入庫(kù)的老舊小區(qū) 7018 個(gè)，建筑面積 2.5 億平方米。截至 2020 年底，已改造 1.63 億平方米，剩余庫(kù)內(nèi)項(xiàng)目建筑面積 0.87 億平方米，剩余總量約 3.17 億平方米，改造需求量巨大。從改造成本來(lái)看，基礎(chǔ)類改造成本約為 300-400元 / 平方米，完善提升類改造成本約為 600-700 元 / 平方米，有特色的試點(diǎn)項(xiàng)目改造成本約為1200元/平方米，且隨著房齡不斷增長(zhǎng)，相關(guān)維護(hù)與更需求將明顯增加，前期建設(shè)速度越快，后期面臨的養(yǎng)護(hù)工作任務(wù)就越重。與此同時(shí)，當(dāng)前各地老舊小區(qū)改造主要依靠財(cái)政投入，缺乏多元化融資渠道。盡管有舊改專項(xiàng)債支持，但全省舊改專項(xiàng)債余額不足千億元，難以負(fù)擔(dān)巨額舊改成本。同時(shí)，老舊小區(qū)改造項(xiàng)目成本普遍由城投公司承擔(dān)，由于超半數(shù)城投公司現(xiàn)金流主要來(lái)源于財(cái)政，無(wú)形加大了政府隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.3 可持續(xù)運(yùn)營(yíng)難，超半數(shù)老舊小區(qū)無(wú)物業(yè)

老舊小區(qū)改造普遍以 EPC 總承包模式進(jìn)行一次性建設(shè)，改造完成后僅有小部分有效開(kāi)展后續(xù)運(yùn)營(yíng)，大部分項(xiàng)目較難鞏固舊改成果，主要有兩方面原因：一是基本物業(yè)費(fèi)收繳難。老舊小區(qū)物業(yè)費(fèi)普遍較低，平均不超過(guò) 0.3 元 / 月·平方米，較一般城市社區(qū) 2.5元 / 月·平方米的差額高達(dá) 7.6 倍。這導(dǎo)致全省超半數(shù)的老舊小區(qū)處于無(wú)物業(yè)或自管自治狀態(tài)，已完成改造的老舊小區(qū)也有超過(guò) 40% 缺少社區(qū)物業(yè)或統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)主體。二是增值服務(wù)缺少“現(xiàn)金奶?！薄３飿I(yè)服務(wù)外的其他社區(qū)運(yùn)營(yíng)類增值服務(wù)現(xiàn)金流主要來(lái)源于經(jīng)營(yíng)性用房及停車位等資產(chǎn)出租，當(dāng)前各地老舊小區(qū)普遍缺少產(chǎn)權(quán)集中的經(jīng)營(yíng)性用房，同時(shí)平均機(jī)動(dòng)車停車位每百平方米不足0.41 個(gè)，每戶僅約 0.25 個(gè)，缺口達(dá)既有數(shù)量的 3-4 倍。此外，社區(qū)運(yùn)營(yíng)現(xiàn)金流來(lái)源不足，缺乏自我造血能力。從而導(dǎo)致市場(chǎng)主體參與積極性不高，長(zhǎng)期運(yùn)維不可持續(xù)。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、未來(lái)社區(qū)建設(shè)都是重大的民生工程和發(fā)展工程。在共同富裕發(fā)展背景下，面對(duì)當(dāng)前舊改類項(xiàng)目 “空間、資金、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)”的三大制約，兩項(xiàng)工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的建立，應(yīng)重點(diǎn)圍繞 “四個(gè)方面”轉(zhuǎn)變，做好規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置、存量資產(chǎn)盤(pán)活、資金開(kāi)源節(jié)流、運(yùn)營(yíng)多元共建、數(shù)字降本增效五方面工作，以未來(lái)社區(qū)模式高效聯(lián)動(dòng)推進(jìn)老舊小區(qū)改造。

2.1 規(guī)劃統(tǒng)籌，科學(xué)配置場(chǎng)景設(shè)施規(guī)模

針對(duì)老舊小區(qū)改造場(chǎng)景設(shè)施落地難的問(wèn)題，有必要進(jìn)一步擴(kuò)大舊改實(shí)施的范圍，圍繞“從單點(diǎn)創(chuàng)建到片區(qū)統(tǒng)籌推進(jìn)”， 在更大空間范圍內(nèi)優(yōu)化公服設(shè)施配置，實(shí)施“小區(qū)短板城市來(lái)補(bǔ)”。一是分區(qū)明確社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置要求。對(duì)標(biāo)“完整社區(qū)”“十四五城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃”等國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃，以城市能級(jí)、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)密度、區(qū)位功能等實(shí)際數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，分區(qū)分檔明確基本公共服務(wù)設(shè)施控制規(guī)模及建設(shè)要求。二是把握商服、物業(yè)收益補(bǔ)貼公服運(yùn)營(yíng)的原則，科學(xué)配置商服、物業(yè)用房。系統(tǒng)開(kāi)展各類型、各規(guī)模公服設(shè)施資金平衡測(cè)算，明確運(yùn)營(yíng)期資金缺口。通過(guò)社區(qū)周邊商服設(shè)施租金比較，物業(yè)公司運(yùn)營(yíng)成本預(yù)估等方式，計(jì)算商服、物業(yè)運(yùn)營(yíng)收益，分區(qū)分檔設(shè)置足量的商服、物業(yè)設(shè)施。

2.2 挖掘存量，高效盤(pán)活閑置設(shè)施用地

對(duì)于存量資產(chǎn)有限的老舊小區(qū)，應(yīng)探索擴(kuò)容經(jīng)營(yíng)性空間資產(chǎn)，并在相應(yīng)空間內(nèi)引入或孵化服務(wù)性、增值性社區(qū)業(yè)態(tài)，在填補(bǔ)社區(qū)服務(wù)缺口的基礎(chǔ)上，帶來(lái)可供給社區(qū)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)現(xiàn)金流，實(shí)現(xiàn)空間與資金的雙重平衡。一是支持企事業(yè)單位自持存量用房一體化改造運(yùn)營(yíng)。鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)將老舊小區(qū)內(nèi)或附近的閑置房屋，通過(guò)置換、劃轉(zhuǎn)、移交使用權(quán)等方式交由街道（城關(guān)鎮(zhèn)）、社區(qū)統(tǒng)籌。鼓勵(lì)開(kāi)展“市政 + 物業(yè) +服務(wù)”的綜合運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)政府采購(gòu)、新增設(shè)施有償使用、落實(shí)資產(chǎn)權(quán)益等方式，吸引原產(chǎn)權(quán)單位、專業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與存量空間的設(shè)計(jì)、改造和一體化運(yùn)營(yíng)。二是利用閑置、空置零星地塊增建配套設(shè)施。靈活劃定用地邊界、簡(jiǎn)化控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整程序，適度放松用地性質(zhì)、建筑高度和建筑容量等管控，允許“邊角地”“夾心地”“插花地”以及非居住低效用地劃撥方式供地或協(xié)議方式出讓，有條件突破日照、間距、退讓等技術(shù)規(guī)范要求、放寬控制指標(biāo)。三是允許具備條件的既有建筑加層改造。建成年代較新、建筑狀況較好的居住及公共建筑等，允許通過(guò)加建樓層方式適當(dāng)增加容積率，新增建筑面積可用作保障性租賃住房或社區(qū)經(jīng)營(yíng)性空間對(duì)外租售，所獲收益用于補(bǔ)貼社區(qū)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)支出。

2.3 模式創(chuàng)新，探索舊改資金開(kāi)源節(jié)流路徑

針對(duì)資金來(lái)源的渠道問(wèn)題，需要結(jié)合未來(lái)社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，圍繞“從政府包辦到市場(chǎng)深度參與”，進(jìn)一步探索提高舊改類項(xiàng)目收益性，引導(dǎo)舊改市場(chǎng)化運(yùn)作，拓寬社會(huì)力量和居民參與渠道，見(jiàn)圖 1。

圖 1 片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)運(yùn)營(yíng)一體化模式

一是探索設(shè)立未來(lái)社區(qū)專項(xiàng)聯(lián)動(dòng)老舊小區(qū)改造資金計(jì)劃。新建政府性建筑工程、公共建筑、城市住房等項(xiàng)目提取一定比例的土地出讓金納入專項(xiàng)計(jì)劃，專項(xiàng)計(jì)劃資金用于支持社區(qū)場(chǎng)景服務(wù)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。二是推廣片區(qū)開(kāi)發(fā)模式。將老舊小區(qū)與相鄰的舊城區(qū)、棚戶區(qū)、舊廠區(qū)、城中村、危舊房改造和既有建筑功能轉(zhuǎn)換等項(xiàng)目統(tǒng)籌搭配，統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營(yíng)。將擬改造的老舊小區(qū)與其不相鄰的城市建設(shè)或改造項(xiàng)目組合，以項(xiàng)目收益彌補(bǔ)老舊小區(qū)改造支出。在有條件的老舊小區(qū)內(nèi)新建、改擴(kuò)建用于公共服務(wù)的經(jīng)營(yíng)性設(shè)施。三是暢通存量資產(chǎn) Reits 融資渠道。借鑒浙商證券滬杭甬高速公路、深圳人才安居保障性租賃住房等 REITs 發(fā)行的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及做法，探索以舊改后權(quán)屬清晰、資產(chǎn)范圍明確的保障性租賃住房、公共建筑停車場(chǎng)、社區(qū)經(jīng)營(yíng)性用房等可產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流的優(yōu)質(zhì)低層資產(chǎn)為標(biāo)的，發(fā)行公募 REITs 基金，回收資金用于其他舊改類項(xiàng)目投資。

2.4 多元共治，構(gòu)建“政府—市場(chǎng)—社會(huì)—居民”共同體

從老舊小區(qū)改造到未來(lái)社區(qū)建設(shè)，除硬件設(shè)施提升以外，更應(yīng)圍繞“從關(guān)注基礎(chǔ)運(yùn)維到常態(tài)化社區(qū)營(yíng)造”，關(guān)注長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)實(shí)效，建立黨建統(tǒng)領(lǐng)激發(fā)各方參與的長(zhǎng)效機(jī)制，形成全生命周期、常態(tài)化的社區(qū)營(yíng)造生態(tài)。一是創(chuàng)新構(gòu)建黨建統(tǒng)領(lǐng)運(yùn)營(yíng)模式。做強(qiáng)社區(qū)黨組織，以單建、聯(lián)建、統(tǒng)建的方式，縱向聯(lián)動(dòng)市、區(qū)、街三級(jí)黨組織，橫向聯(lián)動(dòng)實(shí)施主體與職能部門(mén)，積極培育社會(huì)組織與公益慈善力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)級(jí)公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)的“降本提質(zhì)”。二是支持“一體化 + 市場(chǎng)化”的 “大運(yùn)營(yíng)”模式創(chuàng)新。支持舊改類社區(qū)與生活服務(wù)運(yùn)營(yíng)商簽訂履約協(xié)議，開(kāi)展多片區(qū)總承包式、基礎(chǔ)物業(yè) + 增值服務(wù)組合、線上線下結(jié)合、長(zhǎng)周期的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，委托費(fèi)用以社區(qū)自治建筑空間減免的形式支付，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用由生活服務(wù)運(yùn)營(yíng)商自收自支。三是積極引導(dǎo)居民參與自治。積極引導(dǎo)社群培育，推廣“生活合伙人”“社區(qū)工作坊”“社群創(chuàng)造營(yíng)”模式，發(fā)揮運(yùn)營(yíng)主體、社會(huì)組織力量，培養(yǎng)社區(qū)規(guī)劃師、社區(qū)觀察師、社區(qū)志愿者，引導(dǎo)居民參與社區(qū)生活、社區(qū)管理。

2.5 數(shù)智賦能，推動(dòng)社區(qū)運(yùn)營(yíng)“降本增效”

老舊小區(qū)改造有必要從原先的拆建、修補(bǔ)、整治轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬C合整治”及“配套、服務(wù)、治理、智慧化提升”，圍繞“注重硬件建設(shè)到軟硬結(jié)合發(fā)展”，關(guān)注硬件設(shè)施及軟件服務(wù)的統(tǒng)籌結(jié)合。一是聚焦資產(chǎn)、需求、服務(wù)入庫(kù)，建設(shè)社區(qū)智慧服務(wù)平臺(tái)。圍繞“輕量化、低成本、標(biāo)準(zhǔn)化、開(kāi)放可生長(zhǎng)”原則，高效收集居民資產(chǎn)、行為、需求、業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，匯總政企服務(wù)數(shù)據(jù)，以提供降本增效服務(wù)為導(dǎo)向，搭建社區(qū)智慧服務(wù)平臺(tái)。二是強(qiáng)化數(shù)據(jù)分析，打造線上線下融合的高頻社區(qū)應(yīng)用。緊密響應(yīng)社區(qū)居民數(shù)字化需求，分利用社區(qū)居民畫(huà)像，建立人性化的線上線下服務(wù)響應(yīng)閉環(huán)，通過(guò)活動(dòng)、積分、增值服務(wù)等特色定制服務(wù)，提升居民對(duì)社區(qū)智慧服務(wù)平臺(tái)的黏性、引導(dǎo)居民參與社區(qū)共建共享，強(qiáng)化社區(qū)周邊惠民、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)業(yè)態(tài)供需匹配。