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北上廣深四城立法！破解城市更新難點(diǎn)
教務(wù)部 2022-07-04

城市更新立法又多一城！


近日，《北京市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）發(fā)布并面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。北京成為繼深圳、廣州、上海之后，第四座針對(duì)城市更新立法的一線城市。


北京城市更新立法有何亮點(diǎn)？地方為何紛紛推進(jìn)城市更新立法？各地在城市更新立法過(guò)程中有何共同之處？又將如何因地制宜？


大運(yùn)河杭鋼工業(yè)舊址公園是杭州大運(yùn)河國(guó)家文化公園重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目，總用地面積約55公頃。項(xiàng)目立足于大運(yùn)河文化的保護(hù)、傳承與利用，營(yíng)造時(shí)尚、潮流、跨界、混搭的有機(jī)更新都市新場(chǎng)景，構(gòu)建集文、產(chǎn)、商于一體的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新區(qū)，創(chuàng)新數(shù)字產(chǎn)業(yè)新生態(tài)，打造國(guó)潮文化新地標(biāo)。圖為改造建設(shè)中的大運(yùn)河杭鋼工業(yè)舊址公園綜保項(xiàng)目。中新社發(fā) 柱子攝


01

北京推進(jìn)城市更新立法


中國(guó)城市報(bào)記者注意到，《條例》共總結(jié)了5大更新類(lèi)型、12項(xiàng)更新內(nèi)容，重點(diǎn)突出民生保障，體現(xiàn)首都特色。

具體來(lái)看，主要包括以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區(qū)等房屋安全，提升居住品質(zhì)為主的居住類(lèi)城市更新；以推動(dòng)老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量空間資源提質(zhì)增效為主的產(chǎn)業(yè)類(lèi)城市更新；以更新改造老舊市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、公共安全設(shè)施，保障安全、補(bǔ)足短板為主的設(shè)施類(lèi)城市更新；以提升綠色空間、濱水空間、慢行系統(tǒng)等環(huán)境品質(zhì)為主的公共空間類(lèi)城市更新；以及以統(tǒng)籌存量資源配置，優(yōu)化功能布局，實(shí)現(xiàn)片區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域綜合性城市更新。

“《條例》對(duì)舊改焦點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了積極回應(yīng)，例如允許騰退空間發(fā)展租賃住房和便民服務(wù)。”廣東省體制改革研究會(huì)執(zhí)行會(huì)長(zhǎng)彭澎在接受中國(guó)城市報(bào)記者采訪時(shí)如是評(píng)價(jià)。

例如，在簡(jiǎn)易樓和危舊樓房改建方面，《條例》提到，可利用地上、地下空間，補(bǔ)充部分城市功能，適度改善居民居住條件，可適當(dāng)增加建筑面積作為共有產(chǎn)權(quán)住房或保障性租賃住房。

在老舊小區(qū)綜合整治改造方面，《條例》則提到，經(jīng)業(yè)主共同決定，業(yè)主共有的設(shè)施與公共空間，可通過(guò)改擴(kuò)建用于補(bǔ)充小區(qū)便民服務(wù)設(shè)施、增加停車(chē)位。

關(guān)于北京城市更新立法的亮點(diǎn)，諸葛找房數(shù)據(jù)研究中心首席分析師王小嬙告訴中國(guó)城市報(bào)記者，一方面，《條例》突出民生保障，體現(xiàn)首都特色，明確了5大類(lèi)、12項(xiàng)更新內(nèi)容，包括居住類(lèi)、產(chǎn)業(yè)類(lèi)、設(shè)施類(lèi)、公共空間類(lèi)和區(qū)域綜合性城市更新；另一方面，《條例》搭建協(xié)商平臺(tái)，明確物業(yè)權(quán)利人，提出了物業(yè)權(quán)利人的概念，表示應(yīng)充分發(fā)揮物業(yè)權(quán)利人在城市更新中的主體地位和主責(zé)作用。
02
立法破解城市更新難點(diǎn)

事實(shí)上，北京并非首個(gè)對(duì)城市更新進(jìn)行立法的城市。在此之前，包括深圳、上海、廣州在內(nèi)的一線城市已先行一步，開(kāi)啟城市更新地方立法實(shí)踐。

2021年3月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》開(kāi)始施行；2021年7月，《廣州市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)；2021年9月，《上海市城市更新條例》開(kāi)始施行。

此外，立法護(hù)航城市更新的也并非僅有一線城市。

2021年6月，《重慶市城市更新管理辦法》發(fā)布；時(shí)隔不久，《天津市老舊房屋老舊小區(qū)改造提升和城市更新實(shí)施方案》印發(fā)；今年4月，《鄭州市城市更新管理辦法》出臺(tái)。

為什么各地紛紛對(duì)城市更新立法？王小嬙認(rèn)為，城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，立法可以為城市更新提供法治保障，為解決城市更新中的難點(diǎn)、堵點(diǎn)設(shè)定法規(guī)依據(jù)，進(jìn)而提高城市更新推進(jìn)效率。

“城市在推進(jìn)城市更新過(guò)程中，尤其是一線城市，搬遷一直都是一塊難啃的硬骨頭。通過(guò)立法的方式，可以有效破解城市更新搬遷難問(wèn)題，有助于保障多方主體權(quán)益。”王小嬙舉例說(shuō)。

同時(shí)，城市更新立法也是在全面總結(jié)城市更新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法。以北京為例，《條例》起草說(shuō)明提到，北京持續(xù)推進(jìn)舊城改造活動(dòng)，逐步形成了多種類(lèi)型的更新，并不斷推進(jìn)實(shí)施。

目前，北京已出臺(tái)了40多項(xiàng)配套政策，為城市更新工作的順利推進(jìn)提供了政策支撐。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和制度政策有必要通過(guò)法規(guī)的形式進(jìn)一步明確和固化，為城市更新工作提供法治保障。

此外，中國(guó)城市報(bào)記者注意到，2021年11月，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》也提到，鼓勵(lì)出臺(tái)地方性法規(guī)、規(guī)章等，為城市更新提供法治保障。


03

“不大拆大建”已成共識(shí)


從立法內(nèi)容看，“不大拆大建”已經(jīng)成為各地推進(jìn)城市更新過(guò)程中的共識(shí)。

如北京，《條例》強(qiáng)調(diào)“減量發(fā)展”，不搞“大拆大建”。同時(shí)，結(jié)合首都城市特點(diǎn)，堅(jiān)持“留改拆”并舉，采用小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新模式，統(tǒng)籌推進(jìn)首都功能核心區(qū)城市更新，促進(jìn)老城整體保護(hù)。

又如，《上海市城市更新條例》強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主，遵循規(guī)劃引領(lǐng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作，數(shù)字賦能、綠色低碳，民生優(yōu)先、共建共享的原則。

再看廣州，《廣州市城市更新條例（征求意見(jiàn)稿）》要求加大對(duì)城市更新微改造的支持力度，針對(duì)微改造項(xiàng)目挖潛空間難、審批許可難、資金籌集難等瓶頸問(wèn)題，提出一系列解決措施。

2021年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》中提到，有些地方出現(xiàn)繼續(xù)沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式、大拆大建、急功近利的傾向，隨意拆除老建筑、搬遷居民、砍伐老樹(shù)，變相抬高房?jī)r(jià)，增加生活成本，產(chǎn)生了新的城市問(wèn)題。

為此，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除。除違法建筑和經(jīng)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)鑒定為危房且無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑外，不大規(guī)模、成片集中拆除現(xiàn)狀建筑，原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%。提倡分類(lèi)審慎處置既有建筑，推行小規(guī)模、漸進(jìn)式有機(jī)更新和微改造。


04

地方立法如何因地制宜


讓城市更新有法可依、有矩可循，是破解城市發(fā)展痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)的前提和基礎(chǔ)之一。未來(lái)，無(wú)疑將有越來(lái)越多的城市通過(guò)立法護(hù)航城市更新。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，全國(guó)已有411個(gè)城市實(shí)施2.3萬(wàn)個(gè)城市更新項(xiàng)目，各地出臺(tái)的有關(guān)地方條例、管理辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)超過(guò)200個(gè)。


在實(shí)踐中，各地不斷創(chuàng)新實(shí)施模式，出臺(tái)地方條例、管理辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)等超過(guò)200個(gè)，不斷完善支持存量更新的政策舉措，逐步探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式。


在此過(guò)程中，地方如何做到因地制宜？王小嬙建議，城市更新立法做到因地制宜還需要地方政府結(jié)合自身城市發(fā)展、未來(lái)城市規(guī)劃以及當(dāng)?shù)鼐用竦那閼丫C合調(diào)研，參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。


彭澎表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)：“地方在完善城市更新的政策時(shí)，應(yīng)該根據(jù)自身情況制定相關(guān)細(xì)則，解決實(shí)際問(wèn)題。各個(gè)城市在解決城市更新過(guò)程中遇到的實(shí)際問(wèn)題時(shí)，可以做一些適應(yīng)當(dāng)?shù)匦枨蟮奶剿??！?/section>

清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、城市更新與治理研究中心主任孟延春在接受中國(guó)城市報(bào)記者采訪時(shí)也提醒，地方在針對(duì)城市更新進(jìn)行立法時(shí)，需結(jié)合自身實(shí)際，如城市化發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地使用現(xiàn)狀、產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)等特性進(jìn)行立法，設(shè)計(jì)出更具操作性和針對(duì)性的更新模式，不能盲目照搬其他城市經(jīng)驗(yàn)。

中國(guó)城市報(bào)記者注意到，就實(shí)際情況而言，目前各地城市更新立法在內(nèi)容上也各有側(cè)重點(diǎn)。比如，北京城市更新進(jìn)入減量雙控、以存量更新為主的新階段，上海強(qiáng)調(diào)城市更新應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主的原則，廣州則重點(diǎn)關(guān)注解決“拆遷難”等問(wèn)題。


本文來(lái)源：中國(guó)城市報(bào)


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