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2021年11月4日，住建部發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》明確，在以下21個(gè)城市（區(qū)）開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作：

北京市、唐山市、呼和浩特市、沈陽(yáng)市、南京市、蘇州市、寧波市、滁州市、銅陵市、廈門市、南昌市、景德鎮(zhèn)市、煙臺(tái)市、濰坊市、黃石市、長(zhǎng)沙市、重慶市渝中區(qū)、重慶市九龍坡區(qū)、成都市、西安市、銀川市。

名單內(nèi)的21個(gè)城市將進(jìn)行為期兩年的城市更新試點(diǎn)工作，《通知》強(qiáng)調(diào)了試點(diǎn)城市接下來(lái)的重點(diǎn)工作與工作方法，對(duì)試點(diǎn)城市的更新工作有明確定位與指導(dǎo)。

梳理試點(diǎn)城市名單我們發(fā)現(xiàn)，此次21個(gè)城市遵循了全覆蓋原則，各大區(qū)各層級(jí)城市都有涉及，但深廣滬作為最早探索城市更新的地區(qū)并未出現(xiàn)在本次試點(diǎn)名單。

我們分析，深廣滬經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，其城市更新模式已相對(duì)成熟、體系完整且領(lǐng)先于其他城市，是未入選本次試點(diǎn)城市名單的主要原因。

2008年，面對(duì)新增建設(shè)用地增長(zhǎng)空間受限、保護(hù)耕地與保障發(fā)展矛盾日益突出的現(xiàn)實(shí)，原國(guó)土資源部和廣東省政府共同開(kāi)展部省合作，推進(jìn)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省建設(shè)。

自此，廣東就在全國(guó)率先開(kāi)展“三舊”改造試點(diǎn)工作。

《廣州市城市更新辦法》下面有三個(gè)配套文件《廣州市舊村莊更新實(shí)施辦法》、《廣州市舊廠房更新實(shí)施辦法》和《廣州市舊城鎮(zhèn)更新實(shí)施辦法》，所以，廣州的城市更新又叫“三舊改造”。

2013年，國(guó)土資源部對(duì)廣東的“三舊”改造經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行全面總結(jié)，后來(lái)陸續(xù)在浙江、遼寧、上海等地推廣，開(kāi)展城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)工作。

也就是說(shuō)，內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西都是可以享受有關(guān)政策的。但很多地方?jīng)]有做起來(lái)。

2013年6月17日，國(guó)土資源部和廣東省政府召開(kāi)推進(jìn)節(jié)約集約用地示范省建設(shè)會(huì)議。

2016年12月13日，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院審定，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》。這是在總結(jié)廣東“三舊”改造實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從國(guó)家層面對(duì)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)進(jìn)行的頂層設(shè)計(jì)和總體部署。

由于廣東的“三舊改造“進(jìn)行得比較早，當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化水平相對(duì)較低，“三舊”范圍內(nèi)存在著大量的違法建筑和危房，大規(guī)模拆除危房和違建不可避免。所以深圳與廣州，以及廣東省內(nèi)的多數(shù)城市，在前期進(jìn)行的城市更新工作是以拆除重建為主的，存在著大拆大建現(xiàn)象。

加之，廣東的這些城市，市中心可進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)的土地已經(jīng)極為稀缺，拆除舊村莊騰退出的土地進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)，除了為舊村改造提供資金外，還有一定的利潤(rùn)，能夠吸引房地產(chǎn)公司介入，所以，廣東前期進(jìn)行的城市更新，主要是以房地產(chǎn)公司主導(dǎo)的，并且是以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向的。通過(guò)房產(chǎn)開(kāi)發(fā)籌集的資金完成舊村改造。體現(xiàn)了商業(yè)性和公益性的一定程度的結(jié)合。

目前，深廣滬城市更新模式發(fā)展的都比較成熟，但深圳、廣州與上海的做法又存在不同。

與廣東早期的大拆大建、增量擴(kuò)張不同，上海市的城市更新強(qiáng)調(diào)“留改拆并舉、以留為主”理念，又叫“城市城市有機(jī)更新”（上海提法） 在充分發(fā)揮市場(chǎng)主體的作用的同時(shí)，上海的城市更新也強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)在其中的帶頭作用。上海的城市更新主要是國(guó)企主導(dǎo)的。

住建部在8月30日發(fā)布的《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》中，明確提出了大拆大建的幾個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)：

①原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%

②原則上城市更新單元（片區(qū)）或項(xiàng)目?jī)?nèi)拆建比不應(yīng)大于2

在住建部防止大拆大建的政策出臺(tái)后，我們看到，上?！傲舾牟?、以留為住”并舉的模式更符合住建部的要求。

但不管是“大拆大建”的廣東還是“以留為住”的上海，均不在住建部的試點(diǎn)城市內(nèi)。因?yàn)檫@兩個(gè)地方的城市更新做法已較為成熟。

各地的城市更新其實(shí)一直在推進(jìn)，如，廣東和上海的城市更新一直在進(jìn)行。

另外，老舊小區(qū)改造就是城市更新的一種。我們看到，從棚戶區(qū)改造、到舊城改造、到城市更新、到城市有機(jī)更新、到老舊小區(qū)改造，特征上是拆得越來(lái)越少了，這與我國(guó)的城市化水平和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平相關(guān)，與我們的存量建設(shè)質(zhì)量越來(lái)越高有關(guān)。因此，各地根據(jù)當(dāng)?shù)卮媪拷ㄖ那闆r進(jìn)行的城市更新，一直在進(jìn)行中。

本次《通知》試點(diǎn)的目的，是在國(guó)家層面的《城市更新指導(dǎo)意見(jiàn)》尚未出臺(tái)之前，為了嚴(yán)格落實(shí)底線和要求，探索城市更新工作機(jī)制、實(shí)施模式、支持政策、技術(shù)方法和管理制度，而進(jìn)行的試點(diǎn)，是為出臺(tái)國(guó)家層面的《城市更新指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)行研究探索的。

因此我們看，21家試點(diǎn)城市很具有代表性：基本覆蓋了東北、華北、華中、華東等各個(gè)區(qū)域，既有直轄市、省會(huì)城市、也有大中城市，覆蓋一二三線城市，代表不同層級(jí)、不同發(fā)展階段的城市，能為形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法提供可靠參考數(shù)據(jù)。

進(jìn)入試點(diǎn)名單內(nèi)的城市，其城市更新工作將會(huì)受到各政策部門的關(guān)注和快速反饋，也容易啟動(dòng)各部門的協(xié)調(diào)推動(dòng)機(jī)制，有利于試點(diǎn)城市城市更新工作的加快推進(jìn)，但《通知》并未要求非試點(diǎn)城市暫緩城市更新進(jìn)程，所以本次試點(diǎn)名單的公布并不影響名單外各地繼續(xù)推進(jìn)城市更新工作，各地正在進(jìn)行的城市更新工作可繼續(xù)推進(jìn)，但我們不建議地方?jīng)]有依據(jù)地違反住建部限制大拆大建的規(guī)定，突擊蠻干。

我們建議，在新的政策環(huán)境下，要從廣義的視角去理解城市更新。廣義的城市更新，包括廣東以拆除重建為主的城市更新，和上海以“留改拆并舉、以留為主”的城市更新。上?！耙粤魹橹鳌钡某鞘懈率潜容^符合住建部的規(guī)定的。可以把符合住建部防止大拆大建規(guī)定的項(xiàng)目視為狹義城市更新項(xiàng)目。

對(duì)于有的項(xiàng)目，如果所在片區(qū)的違法建筑和危房比較多，確需拆除重建，當(dāng)?shù)卣當(dāng)M采取廣州深圳模式進(jìn)行更新的，為避免誤會(huì)為違反住建部的規(guī)定，建議此類項(xiàng)目不再命名為城市更新項(xiàng)目，而是實(shí)事求是地叫做“舊改”------包含城市連片舊區(qū)改造、城中村改造、舊城鎮(zhèn)改造、舊廠區(qū)改造，等等。

請(qǐng)大家注意，住建部防止大拆大建的政策中，嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除的范圍不包括違法建筑、危房及無(wú)修繕保留價(jià)值的建筑，這部分是可以拆除的。所以“舊改”中確需拆除重建的項(xiàng)目，也可以符合住建部的規(guī)定。

2016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中明確提到：“加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造，推動(dòng)棚戶區(qū)改造與名城保護(hù)、城市更新相結(jié)合” 由此可見(jiàn)，在城鎮(zhèn)化建設(shè)內(nèi)容中，舊改與城市更新是并列的，這印證了我們的看法。實(shí)際上舊改與城市更新都是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的一部分。城市更新是國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下的城市更新行動(dòng)。

住建部防止大拆大建的政策，體現(xiàn)了保留城市的歷史風(fēng)貌和記憶，不搞重復(fù)建設(shè)的政策導(dǎo)向。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)也存在大拆大建已不可行、不經(jīng)濟(jì)的情況。

大拆大建以大建回收大拆的成本，目前各地房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展不均衡，房地產(chǎn)價(jià)格有所退熱，而拆遷安置補(bǔ)償成本一時(shí)卻難以下調(diào)，同時(shí)，國(guó)家要求城市建設(shè)限制高層建筑的比例，多重作用之下，大拆大建的效益下降，某些地方可能還會(huì)出現(xiàn)成本收入倒掛。

在這種情況下不搞大拆大建，雖然項(xiàng)目的收入可能會(huì)降低，但是項(xiàng)目的拆遷安置成本和建設(shè)成本也會(huì)下降。通過(guò)挖掘項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)價(jià)值，進(jìn)行改建之后提升項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)價(jià)值，以長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的收入覆蓋降低了之后的更新成本，從財(cái)務(wù)上來(lái)說(shuō)，還是有可能的。另外，政府也可以給這種不以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)為導(dǎo)向的城市更新項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助補(bǔ)貼，從而增強(qiáng)其財(cái)務(wù)可行性。

從各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，像上海云間糧倉(cāng)，外灘中央穹頂、成都的寬窄巷子等優(yōu)秀項(xiàng)目，通過(guò)對(duì)舊片區(qū)創(chuàng)新賦能，是可以覆蓋前期整治改建相關(guān)費(fèi)用，從而達(dá)到自平衡效果。

所以，未來(lái)，以廣義的視角看，城市更新有兩條路，你明白了嗎？

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