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城市更新的三種方式，歐美國家都是如何做的？
教務(wù)部 2021-10-04
城市更新的方式主要包括三種：

第一種是重建，對城市中嚴(yán)重衰退地區(qū)進(jìn)行清除并作合理的使用；

第二種重整，對城市中整體功能仍能適應(yīng)需求，但出現(xiàn)衰退跡象的地區(qū)進(jìn)行環(huán)境改善或局部拆除重建；

第三種是維護(hù)，針對城市中環(huán)境狀況良好的地區(qū)予以保護(hù)和維修，并適當(dāng)補(bǔ)充必要設(shè)施以防止衰退現(xiàn)象發(fā)生。

本文將與您分享四個國外城市更新的經(jīng)驗做法，以及對我國存量用地再開發(fā)再更新的的借鑒與啟示：




#英國#

自下而上的社區(qū)規(guī)劃模式


英國是最早開始城市化的國家之一，其真正意義上的城市更新始于上世紀(jì)30年代的清除貧民窟計劃。1930年，英國工黨政府制定格林伍德住宅法，采用“建造獨(dú)院住宅法”和“最低標(biāo)準(zhǔn)住房”相結(jié)合的辦法，要求地方政府提出消除貧民窟的5年計劃。在清除地段建造多層出租公寓，并在市區(qū)以外建一些獨(dú)院住宅村。這一法規(guī)首次提出對清除貧民窟提供財政補(bǔ)助。

英國政府建立了城市開發(fā)公司（如倫敦道克蘭區(qū)發(fā)展公司Dockland Development），隸屬于環(huán)境部，由國家政府直接控制并委派官員負(fù)責(zé)，不受地方管制。其主要負(fù)責(zé)是土地開發(fā)的前期準(zhǔn)備工作，如強(qiáng)制收購、土地整理等，將土地出售給合適的開發(fā)商；同時培育資本市場、土地市場和住宅市場等，利用國家公共資金的投入和一些優(yōu)惠政策，刺激更多的私人資金注入指定區(qū)域。

早期，英國城市更新的初期是政府主導(dǎo)，政府及公共部門的撥款補(bǔ)助為主要資金來源。隨后，政府和城市開發(fā)公司設(shè)立企業(yè)區(qū)，通過優(yōu)惠政策鼓勵私人投資，并把投資從富裕地區(qū)引入舊城區(qū)的開發(fā)與建設(shè)中。

倫敦鳥瞰

1980年，英國頒布了《地方政府、規(guī)劃和土地法案》，在立法上確定了城市開發(fā)公司的目的是通過有效地使用土地和建筑物，鼓勵現(xiàn)有的和新的工商業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造優(yōu)美宜人的城市環(huán)境，提供住宅和社會設(shè)施以鼓勵人們生活、工作在這些地區(qū)。

自此，英國政府的城市更新政策也有了重大轉(zhuǎn)變，逐步發(fā)展為以市場為主導(dǎo)、以引導(dǎo)私人投資為目的，最后公、私、社區(qū)三方合作，讓公眾參與到城市更新的過程中，變被動為主動，更快更好地推動了城市更新進(jìn)程。

可以說，英國的城市更新由政府操縱的“自上而下”的方式過渡到了“自下而上”的社區(qū)規(guī)劃方式。

為了解決城市更新的資金問題，中央政府設(shè)立了專項基金，各地方政府與其他公共部門、私有部門、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及志愿組織等聯(lián)合組成的地方伙伴團(tuán)體進(jìn)行競爭，獲勝者可用所得基金發(fā)展他們通過伙伴關(guān)系共同策劃的城市更新項目。

值得一提的是，英國在城市更新的過程中注重文物保護(hù)，采用整舊如舊的方法，把對歷史建筑物的破壞程度降到最低。同時，配合這些建筑物的風(fēng)格、特色，建造與其相適應(yīng)的配套建筑，使其自然和諧地融入周圍環(huán)境中。

倫敦廢舊電站的更新改造
“巴特西電站”變身新“網(wǎng)紅”打卡地





#美國#

稅收獎勵推動更新改造


不同于英國，美國的城市更新運(yùn)動是自上而下開展的。

它先通過國會立法，制定全國統(tǒng)一的規(guī)劃、政策及標(biāo)準(zhǔn)，確定更新運(yùn)動的重點(diǎn)及聯(lián)邦撥款額度。而且，由聯(lián)邦統(tǒng)一指導(dǎo)和審核更新規(guī)劃，并資助地方政府的具體實(shí)施。更新項目的實(shí)施更加強(qiáng)調(diào)地方性，充分考慮不同城市的更新需求，由地方政府來提出和確定具體的更新項目。

底特律破產(chǎn)之后的城市更新，其實(shí)就是當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)的
甚至大量引入了私人資本成就了丹·吉爾伯特（Dan Gilbert）的底特律帝國


美國推動舊城更新改造的實(shí)施模式，主要有三種：

第一種是授權(quán)區(qū)（EZS），分別在聯(lián)邦、州和地方層面上運(yùn)作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具。

第二種是紐約“社區(qū)企業(yè)家”模式，紐約市舊城改造過程中，鼓勵貧困社區(qū)所在的中小企業(yè)參與舊城改造。其目的不只是解決廢棄房屋的維修與重建問題，更重要的是對貧民區(qū)進(jìn)行綜合治理。

第三種是新城鎮(zhèn)內(nèi)部計劃。1977年的《住房和社區(qū)開發(fā)法》（卡特政府）實(shí)行了城市開發(fā)活動津貼來資助私人和公私合營的開發(fā)計劃。新城鎮(zhèn)內(nèi)部計劃即為其中一種，使私人開發(fā)商和投資者獲得至少等同于投資在其他地方的回報。根據(jù)該法案，聯(lián)邦政府還提供抵押擔(dān)保，鼓勵金融機(jī)構(gòu)利用抵押貸款資金來資助城市開發(fā)項目。

紐約鳥瞰

美國城市更新的資金來源，主要是基于稅收：

一種是稅收增值籌資（TIF），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區(qū)吸引私人投資，促進(jìn)地區(qū)再開發(fā)。稅收增值籌資通過發(fā)售城市債券，籌得的資金可以用于改善公共設(shè)施，也可用于向私人開發(fā)商貸款進(jìn)行劃定區(qū)域的建設(shè)。城市債券通過20～30年期的地產(chǎn)稅收入來償還。

另一種是商業(yè)改良區(qū)（BID），是基于商業(yè)利益自愿聯(lián)合的地方機(jī)制，征收地方稅為特定地區(qū)發(fā)展提供資金來源。BID是一種以抵押方式開展的自行征稅，通常是用于劃定區(qū)域物質(zhì)環(huán)境的改善。

hudson square的BID是一個非營利組織【501(c)3】
日常運(yùn)營的費(fèi)用來源于對企業(yè)的征稅
其工作保證改區(qū)域的運(yùn)營及更新工作


為了推進(jìn)城市更新進(jìn)程，1949年美國《住房法》規(guī)定，清理和防止貧民窟，促進(jìn)城市用地合理化和社會正常發(fā)展。城市重建的模式是將清理貧民窟得到的土地，投放市場出售。

1954年，美國對城市更新政策進(jìn)行修正，提出要加強(qiáng)私人企業(yè)的作用、地方政府的責(zé)任、居民參與。一方面，聯(lián)邦政府對用于搬遷的公共住房增加撥款；
另一方面，允許將10%的政府資助用于非居住用地的重建，或者是開發(fā)后不用作居住用地，建設(shè)商貿(mào)設(shè)施、辦公樓或豪華高層公寓。


 


#荷蘭#

分類別更新 差異化改造


荷蘭城市更新的模式主要是住房改造和工業(yè)區(qū)改造兩種：

住房改造是由政府購買改造區(qū)域的大部分私有產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行差異化住房改造，專家和居民可參與項目改造方案的制定。對于質(zhì)量和狀況相對較好的地區(qū)，采取以技術(shù)和硬件改造為主的更新改造方式，目的在于節(jié)約成本、降低造價，避免因高價改造而產(chǎn)生高租金。對于質(zhì)量和狀況相對較差的地區(qū)，則采取替換重建的方式，起到改善城市衰敗境況的作用。

工業(yè)區(qū)改造始于上世紀(jì)90年代末，主要圍繞舊城中心區(qū)或邊緣區(qū)大量廢棄和退化的工業(yè)用地更新，旨在發(fā)揮這些地塊在城市中的區(qū)位優(yōu)勢，重組和整合這些區(qū)域的功能，注重城市功能的多元化和綜合開發(fā)，并且鼓勵建筑師參與設(shè)計，激發(fā)城市活力。

起初，荷蘭城市改造的資金主要來源于政府投資。上世紀(jì)90年代后期，因經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，該國開始將私人資金與公共資金相結(jié)合，成立更新基金等，填補(bǔ)復(fù)雜問題與有限資金之間的差距。

1901年頒布的《住房法》和1993年的《社會租賃房管理法令》是荷蘭城市更新的主要法律框架。它們明確提出了讓社會每個群體，尤其是低收入群體獲得舒適和價格合理的住房。
同時，荷蘭在改造中實(shí)施建立緊湊型城市的政策進(jìn)行土地再開發(fā)。






#法國#

注重對舊城區(qū)的保護(hù)性更新


第二次世界大戰(zhàn)以后，為了解決住房危機(jī)，法國推出了“以促進(jìn)住宅建設(shè)的量”為首要目的的住宅政策。

經(jīng)歷了1950～1980年這一輝煌時期，法國城市建設(shè)開始注意更新那些被認(rèn)為已過時的大型居住區(qū)。城市更新運(yùn)動主要表現(xiàn)為對城市衰敗地區(qū)的大規(guī)模推倒重建，即重新組織和調(diào)整居住區(qū)空間結(jié)構(gòu)，使其重新煥發(fā)活力。這一時期重建模式主要由政府主導(dǎo)，國家設(shè)立住宅改善基金，專門用于改善居民的居住條件。


在對舊城區(qū)的活化和再利用中，法國十分注重保護(hù)性更新。特別是對于歷史文化悠久的城市，在保護(hù)好歷史文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，對建筑物進(jìn)行維修，改造現(xiàn)有城市街區(qū)。這種模式拋棄了舊式的政策干預(yù)，以市場機(jī)制為主導(dǎo)，政府還會提供輔助融資的便利，如設(shè)立促進(jìn)房屋產(chǎn)權(quán)貸款，專門用于鼓勵房產(chǎn)主對自己傳統(tǒng)建筑物進(jìn)行改造的低息貸款。

另外，在城市土地儲備方面，法國主要依靠規(guī)劃協(xié)議發(fā)展區(qū)（ZAC）和延期發(fā)展區(qū)（ZAD）兩種手段，處理土地空置問題。
ZAC由城市制定，開發(fā)已規(guī)劃開發(fā)的區(qū)域，為公共和私人開發(fā)商提供合同安排，包括土地整合、基礎(chǔ)設(shè)施投資和其他與已定綜合計劃相一致的安排，并將規(guī)劃和發(fā)展批準(zhǔn)權(quán)下放到土地利用計劃已獲批的城市。

ZAD是將土地征收權(quán)賦予國家或其他政府，用于開發(fā)或者儲備土地。

為了保障城市更新的資金來源，法國公共部門完全或者部分投資城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、活動場所或者公共空間。

例如：巴黎市政府的做法是市政府出資獲得51%的股份，與私營公司合資成立一個舊城改造的專業(yè)化投資公司。政府為該公司提供信用擔(dān)保，該公司從銀行貸款取得主要的改造資金。
另外，私人投資者在市場條件下投資大部分的城市建設(shè)活動，但是依附于公共部門的決策。


法國在城市更新方面的政策最早可追溯到19世紀(jì)末英國《工人階級住宅法》(1890年)，要求地方政府對不符合衛(wèi)生條件的舊社區(qū)房屋進(jìn)行改造；1953年頒布《地產(chǎn)法》，對特定地域范圍內(nèi)土地的征收獲取、設(shè)施配套、銷售等方面提出了一系列要求，方便了公共機(jī)構(gòu)對新建建筑物群體的選址與布局的直接干預(yù)；1958年又頒布法令，提出了優(yōu)先城市化地區(qū)（ZUP）和城市更新的修建性城市規(guī)劃制度。

1967年《土地指導(dǎo)法》的頒布，成為法國國家政府嘗試與地方集體合作的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。該法案提出，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和有計劃開發(fā)的建設(shè)過程，是這一時期城市更新的重點(diǎn)。1982年頒布《權(quán)力下放法》，結(jié)束了大規(guī)模建設(shè)時期。此后，1991年頒布《城市指導(dǎo)法》，1995年頒布《規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》，1999年頒布《可持續(xù)的規(guī)劃整治與國土開發(fā)指導(dǎo)法》。2000年頒布的《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》（SRU）標(biāo)志著法國城市規(guī)劃法建設(shè)步入了一個新階段。



#路徑分析及總結(jié)#

從推倒式重建到漸進(jìn)式更新



美國城市更新是將影響城市整體功能發(fā)揮的破舊房屋予以拆除，代之以嶄新的建筑物和街區(qū)；
而英國城市更新是在原有城市的基礎(chǔ)上進(jìn)行改造和修繕，使之達(dá)到可接受的程度；
法國城市更新更強(qiáng)調(diào)對于歷史文化建筑物的保護(hù)。

總體來看，歐美國家城市更新的實(shí)施不僅美化了城市形象，為城市發(fā)展拓展空間，而且有效防止了城市退化現(xiàn)象，增強(qiáng)了城市中心的吸引力，還帶來了一定的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

從城市更新的發(fā)展來看，歐美國家都經(jīng)歷了從大規(guī)模的清除貧民窟運(yùn)動到中心區(qū)商業(yè)復(fù)興，再到注重整體社會經(jīng)濟(jì)效益的過程；也都從大規(guī)模的以開發(fā)商為主導(dǎo)的推倒式重建，轉(zhuǎn)向小規(guī)模、分階段、主要由社區(qū)自己組織的循序漸進(jìn)式更新。

在實(shí)施主體方面，歐美國家基本都經(jīng)歷了從中央、地方政府為主，到政府與私人投資者合作，再到政府、私人部門和地方團(tuán)體三方共同進(jìn)行和控制城市更新開發(fā)的過程。過程中，政府成立相似職能的組織對城市更新授權(quán)，執(zhí)行政府的財政措施，對授權(quán)區(qū)的土地、基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)，實(shí)現(xiàn)更新改造的目標(biāo)。

為確保城市更新進(jìn)程，歐美國家提供大量的財政補(bǔ)貼（如英國的城市發(fā)展基金、美國開發(fā)活動津貼等），利用資金的杠桿效應(yīng)力圖以較小的公共資金帶動私人資金投入到城市更新中。

當(dāng)然，在實(shí)施城市更新過程中，歐美國家也遇到了多種多樣的問題。例如：
城市更新破壞了原有的社會關(guān)系，
加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力，
無法解決影響城市整體功能發(fā)揮的制約因素，
城市建設(shè)單一化、缺乏多樣性，
損害社會公平，加劇城市與郊區(qū)、社會不同階層的隔離與不平等。





#對國內(nèi)城市更新的經(jīng)驗啟示#

多元化改造模式

多樣化資金渠道



分析英國、美國、法國、意大利等不同國家的城市更新實(shí)踐，筆者認(rèn)為，存量用地再開發(fā)應(yīng)遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，秉承有機(jī)更新的原則，從不同城市、不同地區(qū)發(fā)展的實(shí)際問題出發(fā)，采用保護(hù)、整治、重建、開發(fā)利用等不同途徑實(shí)施。
同時，將可持續(xù)發(fā)展理念貫穿于整個開發(fā)過程，實(shí)現(xiàn)城市由傳統(tǒng)的物質(zhì)更新向融合社會、文化、經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)空間為一體的全面復(fù)興，強(qiáng)調(diào)更新規(guī)劃的連續(xù)性及城市的繼承和保護(hù)，而不僅僅是舊建筑物、舊設(shè)施的翻新或重建，也不是單純以房地產(chǎn)開發(fā)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)活動。

各國不同模式的存量用地再開發(fā)，都建立了一套嚴(yán)格的法律政策體系，詳細(xì)規(guī)定了實(shí)施的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、各方的責(zé)任義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，以法制約束和指導(dǎo)管理工作，確保在有各方參與和資金保障的前提下，順利推進(jìn)存量用地再開發(fā)。

如日本以立法為基礎(chǔ)明確規(guī)定了土地重劃的內(nèi)容、目標(biāo)、程序、規(guī)劃設(shè)計、資金來源以及處罰措施等；
新加坡、韓國市區(qū)重建也借助完善的法律體系，解決了多種所有制下土地配置及社會分配利益等問題。
在我國，有關(guān)部門根據(jù)發(fā)展形勢、政策實(shí)施的效果適時作出政策調(diào)整，并對相關(guān)法律法規(guī)及時修訂，以滿足存量用地管理的需要，也是很有必要的。

要建立一個有效的存量用地再開發(fā)機(jī)制，政府的積極作用不可替代。

在城市更新過程中，英美等國家政府既運(yùn)用一些激勵性政策吸引私有部門對城市更新進(jìn)行投入，又維護(hù)公眾利益、為社區(qū)創(chuàng)造條件，在三方伙伴關(guān)系中起到協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、監(jiān)察和調(diào)解的作用，確保社區(qū)利益不為商業(yè)利益所吞沒。許多國家還設(shè)有權(quán)威部門開展重建更新等工作，包括政府專管部門、隸屬于政府部門的機(jī)構(gòu)（如新加坡的城市重建局）、獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)（如英國城市開發(fā)公司），同時還有政府、私人及居民共同組成的機(jī)構(gòu)。不同部門各司其職、協(xié)同配合，對需要改造的工程制定詳細(xì)的調(diào)查、規(guī)劃與管理策略，從而形成了良好的實(shí)施管理機(jī)制體制。

此外，各國各地資金運(yùn)作方式多樣，有通過政府財政支持運(yùn)作的，有通過地方機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦政府的補(bǔ)貼來籌集改造資金的，也有利用私人和社區(qū)資金包括超級基金、政府部門的資助以及各社會經(jīng)濟(jì)團(tuán)體投資的。

借鑒國外經(jīng)驗，我國在城市更新過程中可建立多種融資渠道，降低融資風(fēng)險，從而在資金上保證重建工作順利開展；在運(yùn)作模式上，可建立多元化的重建模式，對于不同的改造對象、改造方向，在符合規(guī)劃的前提下可以采取靈活的改造模式。如鼓勵私營機(jī)構(gòu)參與改造，也可以采取與開發(fā)商合作改造的方式或由政府自行改造，給市場提供較大的選擇余地，從而緩解政府在市區(qū)重建中因人力、物力和財力壓力而影響改造進(jìn)程。

作者單位：中國土地勘測規(guī)劃院
文章來源：中國國土資源報


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