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 作為國土空間規(guī)劃五級三類體系中的詳細規(guī)劃，村莊規(guī)劃旨在傳導上位規(guī)劃確定的總體定位目標，落實村莊內(nèi)農(nóng)用地、生態(tài)用地和村莊建設(shè)用地，指導村莊建設(shè)。本文以青島西海岸新區(qū)楊家山里村莊群為例，對國土空間規(guī)劃改革背景下村莊規(guī)劃的編制方法進行研究探索。通過對楊家山里村莊群發(fā)展存在問題的梳理，有針對性地提出解決方案和路徑。通過全域土地梳理及整治，加強鄉(xiāng)村地區(qū)土地的有效調(diào)整和供給，優(yōu)化土地資源配置，促進鄉(xiāng)村振興項目的落地。

1.引 言

中共十九大報告中首次將鄉(xiāng)村振興提升到國家戰(zhàn)略層面，計劃分“三步走”到21世紀中葉實現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。國土空間規(guī)劃的變革亦對村莊規(guī)劃提出了新要求。2019年，自然資源部《關(guān)于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》指出：“要整合土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃等鄉(xiāng)村規(guī)劃，實現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機融合，編制‘多規(guī)合一’的實用性村莊規(guī)劃，同時鼓勵探索建設(shè)用地‘留白’機制。”在“多規(guī)合一”、應編盡編的要求下，各地積極開展相關(guān)理論研究和編制探索。目前，村莊管理主體多元，多規(guī)并行，傳統(tǒng)規(guī)劃內(nèi)容重視居民點建設(shè)而忽視農(nóng)用地治理，規(guī)劃編制照搬城市建設(shè)模式、實用性較差等問題亟待解決。

綜觀國內(nèi)外研究，張京祥提出多規(guī)合一的實用性村莊規(guī)劃須因地制宜、精準規(guī)劃，多視角激活村民的主體積極性，段德罡認為實用性村莊規(guī)劃需以群眾為主體，規(guī)劃師需下沉到村，真正理解農(nóng)村，理解百姓需求。李保華指出實用性規(guī)劃要明確村莊國土空間用途管制規(guī)劃和建設(shè)管控要求，為鄉(xiāng)村補短板、辦實事。在實踐方面，各省市地區(qū)積極探索，河南省沁陽市開展全域土地綜合整治并完成13個村莊的實用性規(guī)劃。寧夏出臺“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃編制技術(shù)標準。各地學者也積極建言獻策，王寶強以湖北省蘄春縣飛躍村為例，徐寧以蘇南水鄉(xiāng)地區(qū)為例，張運以汨羅市大里塘村為例展開探討。在研究視角方面，菅泓博基于非正規(guī)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象探討如何做好實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃，李宏軒關(guān)注實用性村莊規(guī)劃中基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫構(gòu)建問題，郭亮探索實用性鄉(xiāng)村交通發(fā)展策略。在國土空間規(guī)劃“多規(guī)合一”視角研究方面，季正嶸認為實用性鄉(xiāng)村規(guī)劃需建構(gòu)多元共生的空間系統(tǒng)并提升再生產(chǎn)能力，袁源探索了村莊規(guī)劃編制的分級謀劃與縱向傳導體系。新發(fā)展背景、規(guī)劃的實效性、村莊的差異性均成為當前村莊規(guī)劃編制的困境與難點。本文以青島西海岸新區(qū)楊家山里村莊群規(guī)劃為例，探討“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃編制方法、實施問題與策略，以期為更多鄉(xiāng)村地區(qū)展開實用性的村莊規(guī)劃編制提供經(jīng)驗借鑒。

2.發(fā)展特征與問題分析

2.1 發(fā)展特征

2.1.1 地理區(qū)位優(yōu)越，自然環(huán)境良好

楊家山里村莊群地處青島西海岸新區(qū)中部腹地，隸屬鐵山街道，處于市區(qū)半個小時交通圈輻射范圍內(nèi)，區(qū)位優(yōu)勢突出，毗鄰西海岸新區(qū)主城區(qū)之一的膠南組團，相距僅17公里，同時距離青島西站僅8.5公里。村莊群主要依托東西向的341國道和東側(cè)新204國道實現(xiàn)對外聯(lián)系，交通便利（見圖1）。

圖1 現(xiàn)狀交通（圖片來源：作者自繪）

楊家山里村莊群共包含8個村莊，2020年現(xiàn)狀戶籍約1035戶，3100人。此外，還包含土地梳理區(qū)域的4個村莊。村莊群自然條件優(yōu)越，生態(tài)資源豐富，形成“山、水、谷、村、田、泉、果”的空間格局，旅游資源豐富?？諝庳撾x子濃度高，有“西海岸天然氧吧”之稱。村莊群三面環(huán)山，中部為谷地，景觀獨具特色。北側(cè)為新區(qū)重要的飲用水水源地——鐵山水庫，境內(nèi)還有若干小型水庫散布，九龍溪、山里河流經(jīng)村落群，居民點主要集中于中部地勢較平坦區(qū)域，形成“小橋流水人家”的別致農(nóng)家景觀。

2.1.2 歷史文化悠久，弘揚紅色傳統(tǒng)

抗日戰(zhàn)爭時期，上溝、墩上、黃泥巷、大下莊、東南崖、西北莊合稱“楊家山里”，是遠近聞名的紅色堡壘，建立了以楊家山里為樞紐的戰(zhàn)略交通線，開辟了以楊家山里為中心的諸城膠邊抗日根據(jù)地，為兩大戰(zhàn)略區(qū)作出了重大貢獻。目前，楊家山里紅色教育基地是新區(qū)首個以“使命擔當”為主題、以黨員干部教育為主、覆蓋社會各界的綜合性紅色教育基地（見圖2）。

圖2 楊家山里紅色教育基地（圖片來源：網(wǎng)絡）

此外，上溝村目前留有周代文化遺址，并有陶器等多種文物出土。上溝村、大下莊仍存有齊長城遺址，是國家級重點文物保護單位。

2.1.3 特色產(chǎn)業(yè)遠近聞名，“綠色旅游”蓬勃發(fā)展

依托得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢和資源稟賦，楊家山里大力發(fā)展生態(tài)旅游及農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)，目前已形成22個生態(tài)園、休閑園。其中最具代表性的為櫻桃、藍莓采摘，休閑農(nóng)家樂，冰雪大世界等項目。楊家山里的櫻桃種植有著100多年的歷史，年產(chǎn)量可達410噸，是遠近聞名的“櫻桃之鄉(xiāng)”，已連續(xù)舉辦16屆櫻桃采摘節(jié)，“楊家山里櫻桃”已申請國家地理標志認證。此外，后石溝村也依托其自然風貌，成功引入鄉(xiāng)村影視劇拍攝，也將極大地帶動楊家山里片區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展。

2.1.4 村莊風貌良好，基礎(chǔ)設(shè)施相對完善

自2017年以來，伴隨著美麗鄉(xiāng)村政策的開展，楊家山里的6個村莊先后被評為“省市級美麗鄉(xiāng)村”，村莊整體風貌與基礎(chǔ)設(shè)施得到了極大的改善（見表1、圖3）。

表1 現(xiàn)狀建設(shè)情況統(tǒng)計表

a.村莊入口；b.九龍溪；c.停車場；d.主干道；e.自來水；f.污水處理模塊；g.太陽能板；h.九龍溪。

圖3 美麗鄉(xiāng)村改造成效（圖片來源：作者拍攝）

2019年，經(jīng)青島市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局同意，楊家山里立項為“青島市2019年市級田園綜合體”。楊家山里片區(qū)生態(tài)休閑游已成為新區(qū)旅游的“新名片”。

2.2 發(fā)展存在的問題

盡管楊家山里村莊群在村莊的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村莊建設(shè)等方面都已取得一定成效，但從實地調(diào)研來看，該片區(qū)的發(fā)展仍然存在一些困境和問題。通過村莊踏勘、街道座談、發(fā)放問卷等形式的調(diào)研活動的開展，將目前存在的主要問題歸納如下：

一是村莊發(fā)展不均衡。目前，產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的村莊主要集中在片區(qū)中部地區(qū)，村莊居民點集中，地勢較為平坦，優(yōu)勢較突出。而位于山地地區(qū)的墨城庵村，由于距離市區(qū)較遠、交通不夠通達、村莊規(guī)模較小等因素，發(fā)展遲緩，目前還未進行村莊的特色化改造。在新區(qū)的諸多村莊中，除了特色鮮明、有亮點的村莊外，還存在大量諸如此類特色不夠突出、本身發(fā)展存在一定短板的村莊。如何助力該類村莊的發(fā)展，識別村莊發(fā)展的內(nèi)生動力，也是村莊規(guī)劃中需要首先解決的關(guān)鍵所在。

二是農(nóng)房閑置問題突出。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，村莊人口在逐年減少，有一部分人口屬于“城鄉(xiāng)雙棲”人口，還有一部分已經(jīng)進城居住，但是仍然保留原有宅基地，導致鄉(xiāng)村土地退出慢于人口減少，人地關(guān)系不匹配，農(nóng)房閑置現(xiàn)象突出。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，楊家山里村莊群內(nèi)閑置、破損房屋和空置宅基地共370宗，占總宅基地的27.1%。數(shù)量較多的為東南崖村、后石溝村；比例較高的為墨城庵村、后石溝村，均超過總宅基地數(shù)量的50%。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2019年8月修訂版）的要求，宅基地的有償退出路徑和補償機制將被重點關(guān)注。

三是鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地需求矛盾。長期以來，農(nóng)村地區(qū)的土地利用較為粗放，用地效益較低。但新興產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)卻面臨用地指標緊缺的局面。由于原有的土地利用規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模有限，部分建設(shè)用地缺乏有效管控，導致許多真正有利于鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)項目無法落地。一方面，大多數(shù)一般鄉(xiāng)村“收縮”和衰退的整體趨勢不可避免；另一方面，盡管農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模仍居高不下。在國土空間規(guī)劃改革的背景下，如何管控鄉(xiāng)村地區(qū)合理的新增產(chǎn)業(yè)用地需求，成為當下面臨的主要問題。

此外，通過對全區(qū)1000多個村莊的調(diào)研，以楊家山里村莊群為代表的地區(qū)呈現(xiàn)出的問題與矛盾，也折射出大部分村莊在發(fā)展中普遍存在的問題。例如，資源優(yōu)勢分布不均衡，大部分村莊面臨自身并無優(yōu)質(zhì)資源的發(fā)展格局，缺乏發(fā)展動力。還有鄉(xiāng)村振興項目用地無法落實等問題，都值得我們進一步關(guān)注和研究。

3.總體發(fā)展思路

鄉(xiāng)村振興是一個循序漸進的過程，不可能一蹴而就，短期內(nèi)解決所有問題。這里結(jié)合現(xiàn)階段的相關(guān)政策和要求，重點從以下幾個方面展開討論。

3.1 銜接上位規(guī)劃，分類推進村莊地區(qū)發(fā)展

村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃五級三類規(guī)劃體系中的詳細規(guī)劃，主要作用為落實總體規(guī)劃和專項規(guī)劃的總體定位，指導村莊建設(shè)。根據(jù)村莊區(qū)位條件、發(fā)展基礎(chǔ)、資源稟賦等的不同，充分尊重農(nóng)民意愿，合理劃分村莊類型，因地制宜地優(yōu)化鄉(xiāng)村空間布局。因此，規(guī)劃充分銜接上位西海岸新區(qū)村莊布局規(guī)劃的相關(guān)成果，落實了全區(qū)層面對楊家山里村莊群各個村莊的分類定位：大下莊為集聚發(fā)展類，后石溝、西北莊、東南崖、墩上村、上溝村、黃泥巷為特色保護類，墨城庵村為其他類。借助村莊分類分層級、分類型推進村莊地區(qū)發(fā)展。

在新的發(fā)展形勢下，有必要基于村莊實際發(fā)展現(xiàn)狀對村莊展開類型劃分工作，依據(jù)村莊分類成果，遵循鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀規(guī)律，制定針對性策略，對村莊在片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的基礎(chǔ)上進行差異化管控引導，并重點培育那些具有內(nèi)生發(fā)展要素支撐的村莊。

3.2 統(tǒng)籌片區(qū)發(fā)展，立足特色資源，整體謀劃未來建設(shè)

青島西海岸新區(qū)西部的鄉(xiāng)村地區(qū)面積約占新區(qū)總面積的一半左右，依據(jù)《西海岸新區(qū)國土空間分區(qū)規(guī)劃（2019~2035年）》過程稿中劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，邊界外行政村數(shù)量為600多個。新區(qū)的鄉(xiāng)村地區(qū)基本以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，集體經(jīng)濟較為薄弱，且?guī)缀跻话胍陨系拇迩f并沒有較為突出的資源優(yōu)勢，也沒有浙江省近郊村莊那樣的接受城市產(chǎn)業(yè)、功能等外溢的條件，產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力。在楊家山里的規(guī)劃中，通過整體統(tǒng)籌，明確了各村功能定位，在上溝、墩上、黃泥巷為代表的九上溝片區(qū)主打“原山原水原生活”，規(guī)劃和建設(shè)九上春風田園綜合體；在東南崖村建設(shè)楊家山里紅色教育基地，主推紅色教育；在大下莊、西北莊村大力發(fā)展優(yōu)勢休閑旅游產(chǎn)業(yè)；在后石溝村著力打造鄉(xiāng)村影視基地。整體形成“紅色東南崖、品櫻九上溝、山水澗墩上、美宿黃泥巷、花開大下莊、影視后石溝、田園西北莊、原山墨城庵”八大特色鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品（見圖4）。

在鄉(xiāng)村振興的背景下，應以區(qū)域視角看待村莊，實現(xiàn)片區(qū)或者村莊群的整體統(tǒng)籌謀劃，利用片區(qū)優(yōu)勢資源，將村莊群各個村莊作為有機整體串聯(lián)要素資源，以強帶弱，分工協(xié)作。在國土空間規(guī)劃的背景下，對村莊群的整體研究也有利于統(tǒng)籌區(qū)域生態(tài)格局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、三區(qū)三線及用地管控、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施和公服設(shè)施等，更有利于全局一盤棋，打造品牌效應，形成地域名片。

圖4 楊家山里村莊群規(guī)劃結(jié)構(gòu)（圖片來源：網(wǎng)絡）

3.3 關(guān)注村莊規(guī)劃實用性，引導村民參與規(guī)劃

家山里村莊群重點發(fā)展以山水田園、民宿、采摘、紅色文化、影視文化等為主打內(nèi)容的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，根據(jù)每個村莊的不同特色，完善相關(guān)的旅游產(chǎn)品，重點保障旅游設(shè)施的配套，提升旅游接納容量。在大下莊、東南崖、黃泥巷三村規(guī)劃集中式公共停車場與觀光車停泊點，實現(xiàn)片區(qū)內(nèi)無縫換乘，解決交通問題。利用閑置住宅改造鄉(xiāng)村民宿，利用閑置存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地建設(shè)游客服務接待中心，提升片區(qū)內(nèi)餐飲住宿水平。對于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)來說，村民是村莊的主人。在楊家山里村莊群規(guī)劃編制過程中，工作人員多次走訪，發(fā)放調(diào)查問卷，開展入戶調(diào)查，收集村民訴求進行歸納整理，加強規(guī)劃成果的宣傳，保障村民的知情權(quán)，進而對規(guī)劃實施進行監(jiān)督。

國土空間規(guī)劃背景下的實用性村莊規(guī)劃必須從村莊實際出發(fā)，根據(jù)不同村莊的發(fā)展特點制定相關(guān)的發(fā)展策略，注重規(guī)劃的可實施性，編制有針對性的村莊規(guī)劃。引導村民參與規(guī)劃，村民是村莊規(guī)劃的使用主體，村莊規(guī)劃編制需優(yōu)先考慮村民的發(fā)展訴求，增強其對規(guī)劃成果的認同感。由于村莊事務的復雜性，注定了村莊規(guī)劃實施是一個循序推進的過程。制定分期實施計劃、近期重點整治工程和項目實施清單，確定規(guī)劃實施時序是十分必要的內(nèi)容。

4.土地資源梳理

2019年，自然資源部發(fā)布的《開展全域土地綜合整治試點工作的通知》提出“推動農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復”的目標任務?？茖W實施全域土地綜合整治已成為各地解決國土空間問題、推進鄉(xiāng)村振興的重要工具和抓手，成為自然資源部門落實耕地保護制度和節(jié)約集約利用土地制度的有效途徑。2021年，自然資源部發(fā)布的《2021年耕地保護新打算》提出，耕地保護工作要毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護目標。以第三次國土調(diào)查成果為支撐，扎實有效地推進耕地保護監(jiān)督工作，堅決守住耕地保護紅線。基于以上政策要求，如何通過開展土地資源梳理、合理管控和引導土地資源配置優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，避免鄉(xiāng)村建設(shè)用地無序蔓延，是規(guī)劃編制需重點把控的方向。

4.1 農(nóng)用地整理

農(nóng)用地是與鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)勞作最緊密相關(guān)的土地資源。本次楊家山里村莊群規(guī)劃立足村莊群的發(fā)展，關(guān)注片區(qū)實際情況，參考上一輪土地利用規(guī)劃中確定的耕地目標以及永久基本農(nóng)田保護區(qū)劃定成果，初步探索片區(qū)內(nèi)耕地補劃方案。片區(qū)內(nèi)現(xiàn)狀“三調(diào)”耕地面積距離保有量目標缺口較大，耕地的“非糧化”情況較為嚴重，耕地補劃工作是片區(qū)內(nèi)農(nóng)用地整治重點任務。本次土地梳理以第三次國土調(diào)查作為工作底圖，以現(xiàn)有耕地作為基礎(chǔ)，參考已劃定的永久基本農(nóng)田保護圖斑范圍，補劃“三調(diào)”中含有工程恢復、即可恢復屬性的林地、園地等農(nóng)用地，同時核減擬選址的規(guī)劃建設(shè)用地，比如規(guī)劃的鄉(xiāng)村旅游接待設(shè)施用地、村莊發(fā)展留白用地等以及片區(qū)內(nèi)坡度25度以上等不穩(wěn)定區(qū)域，得到耕地劃定初步方案。結(jié)合青島市“雙評價”中的農(nóng)業(yè)適宜性評價和生態(tài)適宜性評價結(jié)果，修正耕地劃定成果，避讓生態(tài)敏感區(qū)，保證耕地劃定方案切實可行，實現(xiàn)耕地布局穩(wěn)定（見圖5、圖6）。對納入耕地規(guī)劃方案中的現(xiàn)狀非耕地區(qū)域，分期實施農(nóng)用地整治工程，以期調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。

圖5 耕地補劃方案分析

圖6 耕地補劃方案

通過耕地補劃調(diào)整，能夠滿足耕地保有量目標。對于需工程恢復的耕地采取相關(guān)耕地整治的工程措施，改善土壤環(huán)境，加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量。本次耕地調(diào)整方案也存在補劃耕地規(guī)模較大、多為工程恢復屬性、實施恢復的經(jīng)濟成本較高等問題，因此本次耕地劃定方案為研究方案，最終須待上位規(guī)劃明確相關(guān)目標任務后銜接相關(guān)成果。

4.2 生態(tài)修復

生態(tài)修復工程以生態(tài)系統(tǒng)的品質(zhì)提升為導向，重點突出系統(tǒng)性，圍繞生態(tài)系統(tǒng)的完整性、功能性和結(jié)構(gòu)性等特征，補足生態(tài)短板，提升國土空間品質(zhì)。

生態(tài)修復內(nèi)容包括水源涵養(yǎng)、水土保持、防風固沙、生物多樣性維護等內(nèi)容，本次規(guī)劃重點研究楊家山里村莊群的水系修復、建設(shè)用地退出、生態(tài)退耕等方面。

在水系修復方面，本次規(guī)劃重點關(guān)注片區(qū)內(nèi)的流域治理。片區(qū)內(nèi)部山里河、九龍溪兩條主要河流匯聚，流入飲用水水源地——鐵山水庫內(nèi)，將該片區(qū)水系作為一個有生命力的生態(tài)系統(tǒng)進行整體治理，統(tǒng)籌水環(huán)境、水資源、水生態(tài)各方面的需求，保障周邊山體泄洪安全，以生態(tài)功能為重點，保護生物多樣性，涵養(yǎng)水源，全面提升河流生態(tài)系統(tǒng)服務功能，同時為周邊墩上、黃泥巷、上溝等村莊提供景觀功能，滿足人們的親水需求。

在建設(shè)用地退出、生態(tài)退耕方面，本次規(guī)劃對搬遷后的農(nóng)村宅基地、關(guān)停的工礦用地、遷出后的殯葬設(shè)施用地等進行生態(tài)修復，部分用地復墾復綠，因地制宜地發(fā)展林業(yè)、種植業(yè)等，對于地形坡度25度以上易造成水土流失的現(xiàn)狀耕地，采取逐步退耕的方式，按照適地種樹的原則進行坡耕地退耕還林，恢復森林植被，防止山體滑坡等生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生。片區(qū)內(nèi)涉及復綠面積27公頃，復耕面積47公頃，生態(tài)退耕面積2.7公頃。

4.3 建設(shè)用地整理

鄉(xiāng)村建設(shè)用地是鄉(xiāng)村居民日常生活的空間載體，有必要梳理土地現(xiàn)狀，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，滿足村民不斷提升的美好生活需求。本次規(guī)劃關(guān)注現(xiàn)狀建設(shè)用地與土地利用規(guī)劃圖斑比對工作，存在有現(xiàn)狀已建符合土規(guī)、現(xiàn)狀已建不符合土規(guī)和未建土規(guī)建設(shè)用地三種土地使用情況（見圖7）?，F(xiàn)狀已建符合土規(guī)的用地中，對于零星偏遠的村莊居住用地、生態(tài)紅線等控制線范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地、零散經(jīng)營性建設(shè)用地、殯葬設(shè)施用地等城鄉(xiāng)建設(shè)用地實施減量?，F(xiàn)狀已建且不符合土規(guī)的用地中，對殯葬設(shè)施用地、零散低效的建設(shè)用地、其他不滿足建設(shè)手續(xù)的違法建設(shè)用地以及控制線影響區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地實施減量，對于不符合土規(guī)的村莊居民點用地，本次規(guī)劃尊重村莊實際發(fā)展現(xiàn)狀，恢復其用地的相關(guān)規(guī)模。在未建的土規(guī)建設(shè)用地中，對控制線影響區(qū)域的城鄉(xiāng)建設(shè)用地、零散紅斑地進行減量，保留已批準且符合相關(guān)管控要求的建設(shè)項目。通過對符合土規(guī)的建設(shè)用地減量來提供節(jié)余建設(shè)用地規(guī)模，而對于不符合土規(guī)的建設(shè)用地，對須保留的現(xiàn)狀建設(shè)用地、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地等進行增量，確保片區(qū)內(nèi)部規(guī)模平衡。此外，對于上位規(guī)劃需建設(shè)的重大基礎(chǔ)設(shè)施，本次規(guī)劃予以銜接落實，并從其他途徑補充規(guī)模，進行區(qū)域統(tǒng)籌。本次規(guī)劃主要基于現(xiàn)狀三種土地使用情況，有針對性地制定每種情況的審查重點，厘清對應的減量、存量、增量用地的位置、規(guī)模和性質(zhì)等內(nèi)容。

圖7 建設(shè)用地整理技術(shù)路線圖

4.3.1 理清減量用地

探索騰退生態(tài)保護區(qū)范圍內(nèi)不滿足保護要求建設(shè)用地的方法。重點銜接生態(tài)保護紅線劃定、自然保護地規(guī)劃、永久基本農(nóng)田、林地保護規(guī)劃、飲用水水源保護區(qū)等涉及的管控范圍，梳理現(xiàn)狀建設(shè)沖突圖斑，楊家山里村莊群涉及的用地主要為農(nóng)村宅基地、水工建筑用地和殯葬設(shè)施用地。依照相關(guān)保護管理條例，通過分析沖突地塊發(fā)展方向，保留了少量當?shù)卮迕竦纳a(chǎn)生活用地、適度參觀旅游和相關(guān)必要的公共服務設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地，原則上不再新增建設(shè)用地，并在本次規(guī)劃期內(nèi)對殯葬設(shè)施用地與其他破壞生態(tài)環(huán)境的用地逐步實施退出。

4.3.2 盤活存量用地

在符合國土空間規(guī)劃、用途管制、依法取得和尊重農(nóng)民意愿的前提下，逐步依法有償收回閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地等，探索通過企業(yè)租賃、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方式，使零星分散的存量建設(shè)用地得到有效利用。目前，楊家山里片區(qū)已經(jīng)通過租賃的方式盤活空閑宅基地20余處，由企業(yè)統(tǒng)一進行整治、修葺或重新建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、旅游接待等功能。引導村莊外圍零散的宅基地逐步騰退，用地布局向村莊內(nèi)部集聚。此外，本次規(guī)劃范圍中的墨城庵村由于村莊規(guī)模較小、位置偏遠，因此建議其暫時保持現(xiàn)狀，遠期整體搬遷，進行功能置換，村莊原址發(fā)展精品民宿（見圖8）。

探究利用現(xiàn)有村莊空間進行肌理織補的策略，對村莊內(nèi)部零散空間進行新功能植入，提升村莊環(huán)境和生活品質(zhì)。例如，本次規(guī)劃范圍中的后石溝村因飲用水水源地保護區(qū)限制，新增空間受限，可利用村莊內(nèi)部空地建設(shè)健身廣場、綠地公園等公共活動空間。又如大下莊、西北莊兩村，利用村莊內(nèi)部空地植入老年服務中心、便民超市等生活服務功能。再如上溝、墩上和黃泥巷，利用山里河兩側(cè)空閑地，植入餐飲、濱水商業(yè)、民俗文化體驗、活動廣場等功能，打造山里河兩側(cè)連續(xù)的公共活動界面。新建功能性建筑在空間風貌上整體形成新舊共生、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的風貌總體格局。

a.閑置宅基地再利用b.外圍宅基地騰退

圖8 閑置宅基地功能置換

4.3.3 嚴控增量用地

注重嚴控土地增量的原則。對于新增建設(shè)用地的選址問題，要求選址避讓生態(tài)控制區(qū)，同時禁止占用耕地、永久基本農(nóng)田等農(nóng)用地，盡量靠近村莊原址，集約利用土地，同時片區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量保持不增加。結(jié)合楊家山里片區(qū)產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展需求，重點完善鄉(xiāng)村旅游配套設(shè)施，新增建設(shè)用地布局主要集中在上溝、墩上、黃泥巷三村，圍繞田園綜合體的建設(shè)，打造一體化的鄉(xiāng)村旅游承載地。同時，預留一定規(guī)模的留白用地，為村莊未來發(fā)展預留彈性空間（見圖9）。

通過對楊家山里村莊群建設(shè)用地的梳理與整理，推動楊家山里村莊群建設(shè)用地高效使用，借助細化、實化、在地化規(guī)則，促進村莊建設(shè)用地管理工作科學、合理、可持續(xù)發(fā)展，維護村莊整體和諧風貌。

圖9 建設(shè)用地調(diào)整

5.結(jié)語

鄉(xiāng)村地區(qū)空間廣闊，問題復雜多樣。本文對青島西海岸新區(qū)楊家山里村莊群規(guī)劃的編制問題展開研究。在國土空間規(guī)劃改革的背景下，實用性村莊規(guī)劃需重視區(qū)域統(tǒng)籌，全盤謀劃，重點梳理生態(tài)空間、耕地保護、農(nóng)業(yè)發(fā)展和村莊建設(shè)用地，全域全要素管控，從而優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置，提高土地利用率。

文章作者：

王   婷，工程師，現(xiàn)任職于青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院西海岸分院；

劉丹丹，助理工程師，現(xiàn)任職于青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院西海岸分院；

王   鵬，高級工程師，現(xiàn)任職于青島市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，理事長助理。

文章來源：青島規(guī)劃研究