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秦虹 中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院高級研究員、中國宏觀經(jīng)濟論壇(CMF)主要成員、住建部政策研究中心原主任,本文刊發(fā)于9月9日經(jīng)濟觀察網(wǎng)。
從去年下半年中央提出實施城市更新行動以來,城市更新在各個地方受到了廣泛關(guān)注,企業(yè)也特別關(guān)注。按照中央的要求,下一步要大規(guī)模實施城市更新行動,主要是基于中國的城鎮(zhèn)化進入了高級發(fā)展階段的現(xiàn)實,根據(jù)七普數(shù)據(jù),全國的城鎮(zhèn)化率到2020年達到63.89%,很多城市,特別是東部地區(qū)的一些大城市,城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過了80%。
在這樣的發(fā)展階段下,城市更新是城市發(fā)展必然的趨勢。過去城市發(fā)展主要是規(guī)模擴張,粗放式發(fā)展,未來要聚焦城市內(nèi)核、內(nèi)涵式、提高質(zhì)量的發(fā)展模式。城市發(fā)展的模式未來會發(fā)生變化,中央提出了實施城市更新行動,但是要防止大拆大建的過度房地產(chǎn)化的方式。
不搞大拆大建,城市更新采取什么方式呢?住建部通知的第二條提出了探索可持續(xù)的更新模式,主要包括以下幾方面的內(nèi)容:
不延用過度的房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)方式,不片面地追求規(guī)模擴張帶來的短期效益和經(jīng)濟效益,不搞房地產(chǎn)化的開發(fā)方式。那采取什么方式呢?主要從過去的開發(fā)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營模式,鼓勵長期運營,持續(xù)改造投入,現(xiàn)有資源的所有者、居民出資參與微更新的方式,來推動城市更新,持久經(jīng)營。
如在國家發(fā)改委的文件中,對加快城市更新提出了“三區(qū)一村”要求,比如改造老舊小區(qū),主要是引導(dǎo)社區(qū)的便民發(fā)展,并不是把老舊小區(qū)拆掉,要改造、補短板,在老舊小區(qū)中提升和完善功能;改造老舊廠區(qū),要把“工業(yè)銹帶”改造成“生活秀帶”,打造成產(chǎn)業(yè)或是文化的旅游場地;改造老舊街區(qū),引導(dǎo)傳統(tǒng)街區(qū)走向新型的文旅聚集區(qū);改造城中村,按照發(fā)改委的文件,積極探索政府引導(dǎo)下的工商資本和農(nóng)民集體合作共贏的發(fā)展方式。不論是發(fā)改委的文件,還是住建部的文件,可以看到在城市更新這個方面推動的,不是大拆大建,而是以留為主、持有經(jīng)營的更新方式。
城市更新不同于房地產(chǎn)
城市更新和房地產(chǎn)有什么不同呢?
第一,在開發(fā)建設(shè)方式上,房地產(chǎn)一般都是大拆大建、標準化、可復(fù)制的建設(shè)方式;而城市更新主要是漸進式的,以保留傳承為主,營造特色場景的建設(shè)方式,城市更新很難復(fù)制,一個更新項目有一個模式,有一個特點。
第二,在針對問題方面,房地產(chǎn)的開發(fā),推倒重建,追求規(guī)模,主要是解決城市增量發(fā)展需求的問題,比如說這個城市產(chǎn)業(yè)多了,要落地,有大量新增人口,沒有地方住怎么辦?這個時候政府征地也好,拆遷也好,通過房地產(chǎn)開發(fā),來解決城市發(fā)展的增量需求;而城市更新主要是改空間、補短板、升產(chǎn)業(yè)、留文化、保民生、美環(huán)境,總而言之,是歷史印記呈現(xiàn)和現(xiàn)代功能提升的結(jié)合, 保留的是城市原來的肌理和文化,在這個基礎(chǔ)上缺什么補什么,產(chǎn)業(yè)要提升,與民生、環(huán)境美化、基礎(chǔ)設(shè)施提升結(jié)合在一起。
第三,在盈利模式上,房地產(chǎn)開發(fā)以散售、高周轉(zhuǎn)為主要盈利模式,都是房屋建完之后開始銷售,一套一套賣房子,快周轉(zhuǎn)是房地產(chǎn)開發(fā)的盈利模式;而城市更新的盈利模式,主要是依靠資產(chǎn)管理和運營,提高現(xiàn)金流為主要特征的一種盈利模式,不是散售,也不是高周轉(zhuǎn),是長周期的。
第四,在主導(dǎo)方式上,房地產(chǎn)開發(fā)由單一的房地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo);但是城市更新通常是片區(qū)統(tǒng)籌,有政府的規(guī)劃引導(dǎo),由政府、企業(yè)、社區(qū)、原居民共同主導(dǎo)的一種更新方式。
城市更新和房地產(chǎn)到底有什么不同,歸根到底最核心、最關(guān)鍵的不同,不在于拆不拆,而在于賣不賣、賣的比例占多少。房地產(chǎn)開發(fā)最終的盈利模式是靠銷售,靠快周轉(zhuǎn)來盈利,而城市更新主要是靠資產(chǎn)管理和運營,提高品質(zhì),提高現(xiàn)金流的盈利模式。這是城市更新和房地產(chǎn)很大的不同。
城市更新的目標
未來搞城市更新,不是單一的目標,是綜合的目標,城市更新的總目標和城市的發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長王蒙徽總結(jié)的城市更新總目標是建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文的城市。實際中,具體目標還有三個層次。
首先要實現(xiàn)經(jīng)濟目標,最重要的是更新完的地區(qū)和城市要有活力,體現(xiàn)在資產(chǎn)配置更優(yōu),產(chǎn)出效率更高,資產(chǎn)價值得以提升,能夠給政府提供經(jīng)濟發(fā)展的支撐,這很重要。沒有這一點,所謂的綠色、人文、宜居、韌性、智慧城市的建設(shè),就沒有經(jīng)濟支撐。
第二是社會目標,更新要讓社會更和諧,包括社會更包容,文化傳承的復(fù)興,社會共建共享的發(fā)展,這是要通過更新來給予完善的。
第三是環(huán)境目標,可持續(xù)地打造更加宜居的自然環(huán)境,文明多元的人文環(huán)境,綠色智慧低碳的社會環(huán)境。
總之,城市更新是要把城市遺產(chǎn)、老舊街區(qū)、老舊小區(qū)、老舊樓宇和城中村進行更新,提升城市的效率和活力。一個地方的城市更新做得成功不成功,惟一的檢驗標準是看能否達到引人、聚人、留人的目的。如果一個地方舊的變新了,但產(chǎn)業(yè)不來,人員不來,本地人不來,外地人不去,這種更新就是無效的投資。
很多企業(yè)說,搞房地產(chǎn)開發(fā)式的城市更新我們都會做,因為很多開發(fā)企業(yè)幾十年來就搞房地產(chǎn),做得還是很成功,如果城市更新不按房地產(chǎn)的模式來,沒有辦法做,也不賺錢。我認為,城市更新對現(xiàn)在的城市發(fā)展是轉(zhuǎn)型要求,對企業(yè)來說也是轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn),的確非常難。
城市更新誰助力
下一步推動城市更新,我認為離不開三個方面的支持。
首先是政策支持,因為過去的城市建設(shè)發(fā)展,主要靠新建房地產(chǎn)來支撐,所有的政策都是支撐新建的。
我們說不走房地產(chǎn)的開發(fā)模式,走城市更新的新發(fā)展模式,政策是缺失的。那么企業(yè)適合在什么地方參與城市更新?我認為,要看這個地方的政策環(huán)境適合不適合,支持不支持城市更新。包括這個城市的城市更新的定位是怎樣確定的,城市發(fā)展的定位依然是擴張式的?還是已經(jīng)聚焦在城市內(nèi)部,以品質(zhì)功能提升為核心。還要看地方的政策對城市更新參與者的準入、項目獲得的政策支持力度。
當然,城市更新雖然不是房地產(chǎn)開發(fā),但是確實既涉房也涉地,規(guī)劃、土地、標準的保障就非常重要,這個地方有沒有相應(yīng)政策。還有政府有沒有專門的管理機制,就涉及到政策的支持。自從中央提出了實施城市更新行動以來,現(xiàn)在很多地方政府已經(jīng)開始出臺一些管理辦法,對政策的支持有了明確的態(tài)度,這是非常重要的。比如說,現(xiàn)在除了深圳一直有城市更新的法規(guī)政策外,中央提出實施城市更新行動以來,上海的城市更新條例已經(jīng)正式實施了,北京市出臺了城市更新的指導(dǎo)意見,剛剛又發(fā)布了北京市的城市更新的行動計劃,重慶、成都、天津等城市都出臺了管理辦法。在這些管理辦法中都明確了一些政策支持,我認為這非常有積極意義。
其次是資金的支持。城市更新毫無疑問是長周期的,對資金的依賴非常強,不像房地產(chǎn)可以快周轉(zhuǎn),滾動開發(fā)。開發(fā)企業(yè)的資金滾動開發(fā),快周轉(zhuǎn)保證了資金來源,盈利顯而易見,但是城市更新因為周期長,更新項目到底能不能掙錢,是不確定的,社會資本也好,金融機構(gòu)也好,進入城市更新其實有顧慮的。所以,資金支持包括財政、金融和社會資本。
政府的財政支持,主要是支持涉及民生類的更新,老舊小區(qū)改造,生態(tài)修復(fù),基礎(chǔ)設(shè)施提升,涉及公共設(shè)施的配套,都需要政府財政的支持。除了財政支持外,金融的支持也很重要,比如間接融資,向銀行貸款,應(yīng)該給予城市更新以支持。過去銀行金融機構(gòu)的貸款周期相對較短,支持快周轉(zhuǎn)的項目,下一步金融機構(gòu)需要支持長周期、低成本的一些改善城市功能的銀行貸款。除了間接融資外,一些直接融資,包括社會資本的支持也非常重要,可以看到在北京、重慶、成都、上海等地方政策中涉及到未來的資金支持。
城市更新不以散售快周轉(zhuǎn)的盈利模式,投融資有其獨特的特點,我總結(jié)三句話:投資基金化、建設(shè)信貸化、運營證券化。下一步的金融支持,離不開對三化的深入研究。
一是投資的基金化,實際需要政府性的引導(dǎo)母基金來實現(xiàn)資本的兩級放大功能??梢钥吹?,現(xiàn)在上海、天津、無錫都成立了政府類的城市更新產(chǎn)業(yè)基金,對引導(dǎo)社會資本進入城市更新起了穩(wěn)定器和增加信心的作用,而且這個母基金由于可以再次投入到項目中,可以實現(xiàn)引入社會資本的兩級資本放大功能。下一步這個政策要具體落實和完善,對長周期的城市更新資金支持非常有意義。
二是在更新建設(shè)過程中,實際上需要杠桿,需要銀行貸款的支持, 所以在銀行層面,對舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)更新,在如何融資的條件上給予一些資金支持,也非常需要,可以區(qū)別開來,比如說散售快周轉(zhuǎn)的項目類似房地產(chǎn),或者就是房地產(chǎn)的開發(fā)模式,應(yīng)該在金融管控上按照房地產(chǎn)進行管理,不是散售快周轉(zhuǎn)的更新項目,應(yīng)該按照城市更新類的貸款給予單獨的支持。
三是運營證券化,當城市更新后,項目長期持續(xù)運營產(chǎn)生現(xiàn)金流,各國的經(jīng)驗告訴我們,都要靠證券化來使前期的投入資金進行退出,公募REITs就非常重要,可以翹動更多的社會資本來支持城市更新,前期投入資金退出后可以擴大投入到新的更新項目,對提高資產(chǎn)管理的水平,分散風(fēng)險都有積極意義。特別是對商業(yè)地產(chǎn)的更新,公募REITs的作用也非常明顯。
第三是專業(yè)化能力的支持。很多企業(yè)說住建部提出來防止大拆大建類的城市更新,那城市更新就熄火了,因為這個行當沒有辦法干,不賺錢,我們參與不了。我始終認為,難者不會、會者不難。
城市更新的核心能力
實踐中,這幾年看到了大量城市更新的項目,確實有相當一部分不掙錢,但是也有很多項目做得非常成功,核心的是什么呢?專業(yè)化能力的核心,一個是如何升級,如何改變原有建筑的功能,第二是如何提升業(yè)態(tài)。
在功能改變方面,如上海的夢中心,由高和資本和國開金融組成基金聯(lián)合投入,原來是水泥廠,現(xiàn)在變成了現(xiàn)代的文化綜合體,功能的改變適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的需要。萬科在上海做的上生·新所,原來也是傳統(tǒng)企業(yè)的生產(chǎn)辦公區(qū),現(xiàn)在變成了新消費地,功能發(fā)生了變化,從過去低效、沒有現(xiàn)金流的,已經(jīng)不適合城市發(fā)展的功能的空間,變成現(xiàn)在符合城市發(fā)展方向和功能的空間,這是一種類型。
在業(yè)態(tài)提升方面,如功能不改,提升業(yè)態(tài),傳統(tǒng)辦公變成現(xiàn)代辦公,傳統(tǒng)商業(yè)變成現(xiàn)代商業(yè),也有很多項目做得很成功。比如說最近北京關(guān)注度非常高的華潤西單更新場項目,原來是商業(yè),更新之后還是商業(yè),但是原來是小商戶,現(xiàn)在是年輕潮流力的新商業(yè),業(yè)態(tài)沒有變但是得到了大幅度的提升。翰同資本在三元橋做的酒店,酒店還是酒店,傳統(tǒng)酒店變成了現(xiàn)代酒店,成為了全國坪效最高的酒店,過去不賺錢,現(xiàn)在很賺錢。功能的改變和業(yè)態(tài)的提升,都靠資產(chǎn)運營、資產(chǎn)管理,靠招商、設(shè)計、組織等優(yōu)化,一系列都是企業(yè)的專業(yè)化能力。
總結(jié)起來,專業(yè)化能力,最考驗企業(yè)能不能參與城市更新,或者參與城市更新能不能取得成功的關(guān)鍵。企業(yè)參與城市更新的專業(yè)化能力方面可以概況為:科技為力、產(chǎn)業(yè)為核、文化為魂、設(shè)計為美、運營為要。一個成功的城市更新項目,之所以能夠提高坪效,提高效益,引人、聚人、留人,能夠給當?shù)貏?chuàng)造現(xiàn)金流,引企業(yè)入駐,獲得消費者持續(xù)的關(guān)注,是運用科技力量改變了傳統(tǒng)的建筑功能,引入升級迭代后的產(chǎn)業(yè)為項目長久持續(xù)的現(xiàn)金流奠定了基礎(chǔ)。當然,吸引人必須要靠文化的打造,形象功能的改變要靠設(shè)計。最后是資產(chǎn)管理,運營是城市更新不搞大拆大建的情況下,能夠取得成功的非常關(guān)鍵的方面。
總而言之,未來城市更新的確是新賽道。城市更新是行動,絕不是運動,不可能通過運動來實施好城市更新。城市更新對城市發(fā)展來說,是永續(xù)的過程,對有專業(yè)化能力、理解最清楚、又提前準備好人才和團隊的企業(yè)來說,未來的確有很好的機會,祝愿城市更新能夠行穩(wěn)致遠。
文章來源:城市更新論壇CURF
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