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學(xué)會副理事長，清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授

尹稚教授首先做主題闡釋。他指出，中發(fā)44號文和中發(fā)18號文兩個完善國家規(guī)劃體系的綱領(lǐng)性文件文發(fā)布之后，國家按照“多規(guī)合一”的思路著手進行規(guī)劃體系改革，在新舊體制的交替過程中，暴露出一系列機制不健全、新業(yè)務(wù)規(guī)程標準沖突、審批機制不協(xié)同等問題。目前主要面臨兩個挑戰(zhàn)，一是規(guī)劃實施的協(xié)同性還沒有達到理想的目標，“多規(guī)合一”仍在路上；二是對地方政府而言，還面臨底線管控與真實發(fā)展的關(guān)系協(xié)調(diào)問題，以及一系列資源環(huán)境和生態(tài)保護約束條件下的地方發(fā)展出路問題。

他指出，要基于44號文重新回顧理解國土空間規(guī)劃體系。目前大家普遍對“多規(guī)合一”的理解不到位，我們要建立的是新的規(guī)劃體系，不是以某個規(guī)劃為主體消滅其他的規(guī)劃，也不是用一個國家規(guī)劃代替所有分層級規(guī)劃。而是以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ) ，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。

他強調(diào)，要強化發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用。五年發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)超越了前蘇聯(lián)社會主義時期所謂五年計劃的做法，我們國家發(fā)展規(guī)劃不僅僅有五年近期規(guī)劃，還有15年的中長期規(guī)劃乃至遠景規(guī)劃。長周期的規(guī)劃引領(lǐng)使得中國發(fā)展可以少走很多彎路，使得中國市場能向全球釋放更多確定性的信號，長周期的規(guī)劃體系是中國走向強國非常重要且有力的武器。

同時，也要發(fā)揮空間規(guī)劃的基礎(chǔ)保障作用。空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃要建立相互支持校驗的關(guān)系與過程。中國是持續(xù)幾千年的文明大國，人居環(huán)境有非常強的歷史繼承性，第三次全國國土調(diào)查也使我們更加清晰的認識現(xiàn)狀國土問題。規(guī)劃空間實施的過程不是在一張白紙上的發(fā)展模型推演，而是在土地、人口等各要素的制約與參與下，經(jīng)過一系列調(diào)和，最終形成適應(yīng)某一特定發(fā)展階段及特定環(huán)境的發(fā)展路徑的過程。需要強化帶有專業(yè)特征的規(guī)劃，構(gòu)建更加專業(yè)化的知識和工具體系來支撐規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)的形成。學(xué)科的細分是不可避免的，目前的時代是以學(xué)科為條線對自然、社會、人文規(guī)律進行深度挖掘的時代。同時，越來越多的研究院正向著集成攻關(guān)、綜合智庫方向發(fā)展，用科學(xué)共同體的態(tài)度團結(jié)更多學(xué)科，共同將領(lǐng)域的事情做好。

最后，他指出，在國土空間規(guī)劃編制過程中，黨和人民政府是第一責任人，人民代表大會是最重要的核心審批機構(gòu)。不要過于高估規(guī)劃編制技術(shù)單位在整個政治過程與行政過程中的作用和地位。一個完整成熟的規(guī)劃管理體系在“十四五”乃至“十五五”期間將會逐漸磨合形成，最終我們的國土空間規(guī)劃會是一個多學(xué)科跨領(lǐng)域合作攻關(guān)，以人民幸福生活福祉和人類可持續(xù)發(fā)展為根本目標任務(wù)的規(guī)劃體系。

清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院執(zhí)行副院長、研究員

董煜副院長作了題為“從發(fā)展規(guī)劃看空間規(guī)劃”的主題報告。他回顧了市縣規(guī)劃體制改革試點工作、主體功能區(qū)規(guī)劃編制、四部委市縣“多規(guī)合一”試點工作、生態(tài)文明體制改革總體方案等改革重大里程碑事件，從發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃體系共同發(fā)展的視角，解讀了國家建立完善規(guī)劃體系的改革脈絡(luò)。他指出，改革過程中，對原有空間規(guī)劃的局限性認識逐漸深化，共識不斷增多，發(fā)展規(guī)劃和空間類規(guī)劃也在互相學(xué)習(xí)，發(fā)展規(guī)劃中的空間元素逐漸增多。

他認為，應(yīng)從五個方面看待空間規(guī)劃改革的脈絡(luò)。一是從區(qū)域協(xié)調(diào)視角看空間規(guī)劃，要通過空間規(guī)劃解決跨行政區(qū)、市域全域統(tǒng)籌、國家和區(qū)域重大戰(zhàn)略落地等問題。二是從生態(tài)文明看空間規(guī)劃，要重視國土空間用途管制、生態(tài)保護紅線的底線管控作用，重視資源環(huán)境承載能力評價與監(jiān)測預(yù)警。三是從主體功能看空間規(guī)劃，在主體功能區(qū)規(guī)劃研究與編制過程中，催生了“三區(qū)三線”、“開發(fā)強度”等管制工具，主體功能區(qū)制度也為近些年區(qū)域政策制定與落地提供了重要支撐。四是從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)看空間規(guī)劃，規(guī)劃要留得住看得到鄉(xiāng)愁，重視城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，優(yōu)化城鄉(xiāng)內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)。五是從經(jīng)濟發(fā)展看空間規(guī)劃，在規(guī)劃編制中重視城市群和中心城市的作用，建立高質(zhì)量發(fā)展的動力系統(tǒng)，分析產(chǎn)業(yè)演進，建立改革示范。

最后，他提出了對空間規(guī)劃體系的完善建議。認為我國城市規(guī)劃領(lǐng)域在學(xué)術(shù)研究、規(guī)劃編制、實施管理等方面具有深厚積累，應(yīng)在此基礎(chǔ)上進一步找準城市規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的功能定位。通過發(fā)展規(guī)劃定格局、定功能；通過空間規(guī)劃定邊界、定強度；通過城市規(guī)劃的專業(yè)技術(shù)力量，進一步完善開發(fā)邊界內(nèi)的規(guī)劃設(shè)計，促進高質(zhì)量空間治理。未來規(guī)劃改革發(fā)展要主動對位區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略，對位高質(zhì)量發(fā)展，對位數(shù)字化應(yīng)用場景。打造升級版的“多規(guī)合一”，在機構(gòu)整合基礎(chǔ)上，深入研究和實踐，編制高質(zhì)量的國土空間規(guī)劃，構(gòu)建更加融合協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系。

學(xué)會副理事長，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授

呂斌教授作了題為“推動傳統(tǒng)‘藍圖式’土地利用規(guī)劃范式向治理型規(guī)劃轉(zhuǎn)變”的報告。我國正在構(gòu)建的國土空間規(guī)劃體系，本質(zhì)上是經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)目標任務(wù)在空間上的體現(xiàn)，而市縣國土空間規(guī)劃則更需要充分體現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃的目標任務(wù)及支撐重大項目在空間上的動態(tài)訴求。國土空間規(guī)劃的邏輯可以概括為三大任務(wù)，一是通過雙評價等技術(shù)體系，找到并解決國土空間問題；二是通過風(fēng)險評估來統(tǒng)籌國家安全與發(fā)展，更好地應(yīng)對不確定性；三是統(tǒng)籌三條控制線，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略，發(fā)揮比較優(yōu)勢，實現(xiàn)整體最優(yōu)。實現(xiàn)以上三大任務(wù)的關(guān)鍵，就是盡快建立適合我國國情、省情、市情的治理型規(guī)劃范式，突出底線思維和問題導(dǎo)向。

他提出了四點建議，一是盡快實現(xiàn)傳統(tǒng)藍圖式的土地利用規(guī)劃范式向治理型規(guī)劃的轉(zhuǎn)變；二是要重視和強調(diào)多部門的協(xié)同，真正體現(xiàn)“多規(guī)合一”；三是推進規(guī)劃技術(shù)的綜合協(xié)調(diào)，從傳統(tǒng)的指標計算轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合的風(fēng)險評估；四是從被動的工程防御向主動的韌性適應(yīng)轉(zhuǎn)變。

學(xué)會理事，華中科技大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院院長、教授

黃亞平教授認為，這一輪的國土空間規(guī)劃跟發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系更加緊密，在市縣層面真正體現(xiàn)了發(fā)展規(guī)劃的引領(lǐng)作用和空間規(guī)劃支撐地方發(fā)展的作用。而發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃兩者之間的差異則主要體現(xiàn)在三方面，即發(fā)展規(guī)劃偏目標導(dǎo)向和空間規(guī)劃偏問題導(dǎo)向的差異，行政邏輯和技術(shù)邏輯的差異，自下而上和自上而下的思維方式的差異。

他指出，保障市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃融合互促的關(guān)鍵點為“四個協(xié)同”，包括目標及戰(zhàn)略的協(xié)同，總體發(fā)展格局的協(xié)同，要素和設(shè)施規(guī)劃的協(xié)同以及近期建設(shè)規(guī)劃的協(xié)同。

最后，他針對市縣國土空間規(guī)劃功能分區(qū)面臨的問題，指出功能分區(qū)沒有固定的規(guī)范規(guī)制，沒有標準化的答案。市縣級國土空間規(guī)劃分區(qū)里，不需要嚴格遵守鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單元，并且特大城市、地級市和縣級功能分區(qū)是有差異的，應(yīng)該按照功能分區(qū)的思維、同時結(jié)合各自的實際情況來確定功能分區(qū)類型，并結(jié)合三區(qū)三線統(tǒng)籌劃定。

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任、研究員

史育龍主任作了題為“從市縣十四五規(guī)劃實踐看發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的有效銜接”的報告。史主任指出，“統(tǒng)領(lǐng)”和“基礎(chǔ)”是理解發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的關(guān)鍵，提出發(fā)展規(guī)劃要注重從發(fā)展視角明確空間布局及優(yōu)化需求，國土空間規(guī)劃要為發(fā)展規(guī)劃提供空間支撐供給和指引。

他以多個市縣“十四五”規(guī)劃《綱要》為例，總結(jié)出“以圖件內(nèi)容展示空間布局思路、以專門章節(jié)闡釋空間優(yōu)化取向、以工程項目清單明確空間需求與接口”三類典型做法；以常熟市國土空間規(guī)劃近期實施方案的“十四五”發(fā)展規(guī)劃銜接專章為例，從空間規(guī)劃視角闡釋了新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地與生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和生態(tài)空間管控的銜接策略，以及根據(jù)重大項目空間需求做出的研判和空間安排。

報告最后圍繞發(fā)展規(guī)劃與空間規(guī)劃的銜接提出四方面的思路探索，一是準確把握兩規(guī)功能定位和銜接重點，建議以定位目標、指標體系、空間格局、重大工程等為重點作好市縣“兩規(guī)”銜接；二是推動規(guī)劃信息平臺共享共用，建立完善部門信息共享長效機制，保障重大項目落地實施；三是探索建立兩規(guī)同周期協(xié)作機制；四是加強相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，形成兩規(guī)相得益彰的良性互動關(guān)系。

學(xué)會學(xué)術(shù)工作委員會副主任委員，清華大學(xué)建筑學(xué)院城市規(guī)劃系主任、教授

武廷海教授認為，規(guī)劃體系作為國家治理體系的一部分，大致可以分為國家和地方兩個層級。其中市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃應(yīng)加強綜合，形成地方層面最高級的、綜合性的總體規(guī)劃，市縣層級的規(guī)劃應(yīng)做到真正的多規(guī)合一，以“落實”為主要任務(wù)。

在此基礎(chǔ)上他以文化遺產(chǎn)保護與利用工作為例，提出市縣級文化遺產(chǎn)保護應(yīng)當因勢利導(dǎo)做到實處。在保護利用規(guī)劃過程中，應(yīng)統(tǒng)籌多部門信息來源、整合多元的文化遺產(chǎn)門類，借助國土空間規(guī)劃平臺為文化遺產(chǎn)信息化提供技術(shù)支撐，將文化保護工作通過分區(qū)和控制線的形式落到實處。

最后，他再次強調(diào)市縣層面的規(guī)劃要抓落實、抓具體，并倡導(dǎo)業(yè)界規(guī)劃人員發(fā)揮匠人之巧和學(xué)術(shù)所長，為健全市縣發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃制度做出貢獻。

學(xué)會城市更新學(xué)委會委員，北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總工程師、教授級高工

張險峰總工程師做了題為“市縣二規(guī)協(xié)同的挑戰(zhàn)與出路思考”的報告。他指出，市縣是國家和省級戰(zhàn)略落實的最基礎(chǔ)單元，也是發(fā)展與保護矛盾沖突體現(xiàn)最具體、博弈最激烈的一個環(huán)節(jié)，應(yīng)重點推進上下級規(guī)劃之間、發(fā)展規(guī)劃與國土空間規(guī)劃之間的協(xié)同協(xié)調(diào)。

新時代國土空間規(guī)劃本質(zhì)是空間權(quán)力再分配的過程，在國家強化空間資源管控的大勢下，市縣如何配合落實國家戰(zhàn)略，提高資源管控能力，是本輪國土空間規(guī)劃面臨的巨大挑戰(zhàn)和壓力。在上下聯(lián)動強化治理的過程中，必須重視依靠體系化的構(gòu)建來應(yīng)對，即由不同類型不同級別的規(guī)劃、各類政策法規(guī)、多專業(yè)多部門管理工具而形成的組合拳，綜合施治。

市縣兩規(guī)協(xié)同的挑戰(zhàn)主要有兩點：一是地方粗放式擴張發(fā)展訴求慣性仍在；二由于政策不明朗，地方在強化資源管控的要求下更傾向于把用地指標攥在手里。

最后他指出，市縣發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃協(xié)同的關(guān)鍵是兩規(guī)在價值標準、發(fā)展定位、總體格局、行動綱領(lǐng)上加強共識。一方面要提高發(fā)展規(guī)劃的底線思維、空間意識和長效思維，另一方面要提高國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略思維、協(xié)同意識，以剛彈相濟的空間治理手段應(yīng)對發(fā)展的不確定性，實現(xiàn)發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的高度協(xié)同。